矿业法探 || 行政机关解除矿业权出让合同的疑难问题分析

原创罗克斌发现律师事务所 2022-03-14

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裁判要旨：行政机关有权解除矿业权出让合同，法院审查行政机关的解除行为时，应优先从合同内容角度适用民事法律规范，而不是一律按照行政优益权的行使进行审查。

关键词：行政合同解除行政优益权

类别：民事诉讼行政诉讼

作者：罗克斌

一

案情简介

（2020）渝02民终910号

2012年8月10日，五明公司原法定代表人周某与某县人民政府签订《项目投资协议书》，约定：签订协议后20个工作日内，在某县成立独立法人公司，注册资本金不少于5000万元。项目名称五明公司投资建设年产30万吨碳酸钙复合纸项目。甲方即某县人民政府为乙方即五明公司提供项目规划用地总面积157亩（其中石子乡金矿村原料加工厂占地20亩，乌杨移民生态工业园占地137亩，……），总投资100000万元。建设内容及生产规模：主要建设年产30万吨碳酸钙复合纸及120万吨碳酸钙造纸原料生产项目，……。国有土地使用权和采矿权招拍挂方式出让，甲方同意乙方预留不少于1亿吨石灰石储量。乙方根据生产需要，分期按规定报相关部门审批，依法按程序获取项目生产所需的石灰石矿采矿权，所需经费由乙方全权负责。某县工业园征用的137亩土地价款为5.7万元/亩（含公共道路分摊面积）。工业用地土地价款自本协议签订20日内，且甲方为乙方取得某县发改委同意开展项目前期工作的批文后，乙方向甲方支付土地价款的20%作为项目履约保证金，甲方在达到项目基本建设条件后，将项目用地全部交付乙方使用时，乙方再向甲方支付土地出让价款的30%（待国土部门需乙方交纳此宗土地招拍挂保证金时，此款退还给乙方，乙方按国土部门要求，划入指定帐户，作为此宗土地招拍挂履约保证金），国土部门发出乙方拟用地块招拍挂公告后十日内乙方付清项目用地挂牌价格的全部余款。乙方按挂牌价格全额支付土地价款后十日内，某县财政按规定将本协议约定的土地价款与摘牌价格之间的差额部分全额返还给乙方，作扶持企业发展资金。采矿权获取所需费用，乙方亦根据甲方工作进展适时予以支付。……甲方收到乙方提交的矿山采矿权申请资料后20日内，负责为乙方取得《采矿许可证》。在采矿权申请范围内，如有第三方已登记矿业权，甲方负责调整或注销该矿业权，关闭范围内的小矿点。……甲方的义务，……负责为乙方规划1亿吨的石灰石矿储量范围，并在协议签订之日起30天内为乙方办理相关备案或批复手续，确保乙方的权益。……违约责任，甲方未按本协议约定提供相关土地，矿产资源范围，并创造必要的项目建设基本条件，或者在协议签定之日起20个工作日内无法解决乙方采矿权申请范围内第三方已登记矿业权的调整、变更或注销、关闭问题，给乙方造成经济损失的，将由甲方按直接损失给予等额赔偿……。

《项目投资协议书》签订后，乙方于2012年9月3日设立五明公司，并在《项目投资协议书》补盖五明公司公章。五明公司类型为有限责任公司，注册资本3300万元。

2012年12月，受某县规自局委托，某矿山设计有限公司编写了《建筑石料用灰岩开发利用方案》。2013年1月14日，该方案通过专家审查。

某县人民政府授权某县工业园区对案外人进行经济补偿350万元后，案外人放弃在该采矿区利益，矿区交由政府作为本案被告五明公司招商引资项目采矿区。

2013年8月19日，通过土地和矿业权交易中心对涉案采矿权公开挂牌出让，五明公司竞得石灰岩矿采矿权。采矿权出让年限8.5年，价款357.76万元。

2014年5月4日，某县规自局与被告五明公司签订《采矿权出让合同》。约定：出让方（某县规自局）出让给受让方五明公司石灰岩矿，采矿权出让年限8.5年，价款357.76万元。合同同时约定，受让方应当自领取采矿许可证之日起一年内进行建设或者生产。逾期未进行建设和生产的，出让方可依法无偿收回采矿权。

另，2013年11月11日，某县规自局即制定了《采矿许可证》，载明：采矿权人五明公司，开采矿种石灰岩，有效期2013年11月11日至2016年11月11日。因五明公司建设中出现劳务纠纷等原因，造成民工上访等影响，经政府协调，2014年5月4日即签订采矿权出让合同当日，五明公司领取了《采矿许可证》复印件，原件交由某县工业园区保管。

2017年1月3日，五明公司递交《退款申请》，表示不对原规划用地揭牌。11月13日，五明公司向某县政府递交《申请》，明确表示无法履行《项目投资协议书》，不再揭牌该协议中所示的工业用地。2018年1月17日，基于五明公司明确表示不履行协议主要义务，某县政府给五明公司发出通知，解除《项目投资协议书》。

2019年3月22日，某县规自局诉至法院，请求判决解除某县规自局与五明公司签订的《采矿权出让合同》。

诉讼中，五明公司再次明确表示不履行《项目投资协议书》。

二

裁判要旨

（一）一审裁判

1、2014年5月4日《采矿权出让合同》系民事合同。

原告代表国家以矿产资源的所有者以平等主体与受让人签订的矿业权出让合同本质上属于设立用益物权的合同行为，具有民事合同的性质。采矿权出让合同是受让人在市场上通过市场交易的方式有偿取得，且采矿权的出让和转让均被行政部门界定为“交易”行为，并确定了相应的交易规则，且与土地使用权出让合同纠纷具有同质性，而《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》已经将国有土地使用权出让合同定性为民事合同。据此，采矿权出让合同属于设立用益物权的合同行为，性质系民事合同。

2、本案中采矿权出让合同与项目投资协议书是否具有合同上的关联性。

本案采矿权出让是基于签订的项目投资协议，公司设立目的是建设30万吨碳酸钙复合纸及120万吨碳酸钙造纸原料生产项目，行政机关为被告项目的实施，在用地规划、土地价款、矿产资源等予以配套（如原告委托第三方机构编制《建筑石料用灰岩开发利用方案》、对被告拟用矿区内的原矿业权人经济补偿350万元让其放弃在采矿区的利益），采矿权出让合同与项目投资协议书密切关联，依当事人的真实意思二者在实质上互为因果。

3、采矿权出让合同的解除是否符合法律规定。

本案采矿权出让是基于项目投资协议而配套实施，履行项目投资协议系采矿权出让合同的先合同义务。为让五明公司取得采矿权，某县人民政府先行排除他人在被告所需矿区的采矿权并支付他人350万元补偿，而本案894.4万吨资源储量的采矿权出让价款仅357.76万元，明显违背公平原则；根据权利义务一致的原则，被告五明公司明确表示不再履行项目投资协议书，已违反诚实信用原则和先合同义务。由此，采矿权出让合同无法实现其合同目的，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”之规定，属于可以解除合同；其次，依据双方签订的采矿权出让合同“受让方应当自领取采矿许可证之日起一年内进行建设或者生产。逾期未进行建设和生产的，出让方可依法无偿收回采矿权”的约定，五明公司至今未进行生产建设，采矿许可证也已到期，五明公司已违反合同约定，亦不享有采矿权，某县规自局可解除本案采矿权出让合同。

综上，判决：解除某县规自局与五明公司签订的《采矿权出让合同》。

（二）二审裁判

1、《采矿权出让合同》的性质。

某县规自局代表国家以矿产资源的所有者以平等主体与受让人签订的矿业权出让合同本质上属于设立用益物权的合同行为，具有民事合同的性质。

2、《采矿权出让合同》与《项目投资协议书》的关联性问题。

经查签订《项目投资协议书》的目的是建设30万吨碳酸钙复合纸及120万吨碳酸钙造纸原料生产项目，为保证该项目的实施，某县政府、某县规自局等行政单位在用地规划、土地价款、矿产资源等予以相应配套，《采矿权出让合同》系该投资项目的相关配套项目，若未签订《项目投资协议书》，《采矿权出让合同》亦不会签订。故《项目投资协议书》与《采矿权出让合同》存在因果关系。

3、被上诉人某县规自局是否有权解除《采矿权出让合同》。

本案中采矿许可证有效期2013年11月11日至2016年11月11日，到期后未再颁发。《采矿权出让合同》作为《项目投资协议书》的配套项目，《项目投资协议书》中明确约定了双方的权利义务，结合《采矿权出让合同》、《项目投资协议书》综合来看，双方权利义务总体均衡。本案采矿权出让是基于项目投资协议而配套实施，《采矿权出让合同》签订的目的系保证《项目投资协议书》顺利履行而进行的采矿，履行项目投资协议系采矿权出让合同的先合同义务。为让五明公司取得采矿权，某县人民政府先行排除他人在上诉人所需矿区的采矿权并支付他人350万元补偿，而本案894.4万吨资源储量的采矿权出让价款仅357.76万元，明显违背公平原则；根据权利义务一致的原则，上诉人五明公司现明确表示不再履行项目投资协议书，已违反诚实信用原则和先合同义务。由此，采矿权出让合同无法实现其合同目的，属于出让人有权解除出让合同的法定情形。

综上，判决：驳回上诉，维持原判。

三

律师评析

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定:“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中的采矿权出让合同于2014年5月4日签订，应适用当时的法律、法规、司法解释。本案中案涉《采矿权出让合同》系五明公司和被某县规自局于2014年5月4日签订，法院根据行为时当时的法律、法规、司法解释认定矿业权为用益物权中的财产权并认定系民事合同并无不当。

采矿许可证有效期2013年11月11日至2016年11月11日，到期后未再颁发。因此，五明公司对本案中的矿产资源不享有矿业权，仅享有基于采矿权出让合同的合同权利；本案采矿权出让合同系通过对涉案矿产资源挂牌出让，并由交易机构签订采矿权出让成交确认书后，双方予以签订，系双方真实意思表示，依法成立；《采矿权出让合同》是《项目投资协议书》的配套项目，《采矿权出让合同》中合同目的的不仅包含开发利用矿产资源，更是为了《项目投资协议书》的顺利履行，现五明公司明确表示不履行《项目投资协议书》，则因其违约导致《采矿权出让合同》的合同目的不能实现，某县规自局当然享有法定解除权，有权解除《采矿权出让合同》。

四

实务要点

（一）出让人能否解除矿业权出让合同？

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定:“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”即矿业权出让合同根据签订的时间不同，存在可能被认定为民事合同或行政协议的两种情形。但无论如何认定矿业权出让合同的性质，都不能否认出让人具有解除矿业权出让合同的权利，理由在于：

1、若认定矿业权出让合同为民事合同，那么无论根据《合同法》还是《民法典》，签订合同的主体均享有法定解除权，在符合法定或约定解除的情形下，当然可以行使合同的解除权；

2、若认定矿业权出让合同为行政合同，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，出让人应当对解除行政合同的合法性进行举证，并且法院还应当结合出让人解除行政合同的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责，综合判断出让人的解除行为是否应当得到支持，同时规定人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，而民事法律规范明确当事人享有合同的法定解除权。即现行法律规定出让人享有合同的解除权。

（二）行政机关适用

行政优益权解除矿业权出让合同

1、行政合同的优益权

行政优益权是国家为了确保行政主体有效行使职权,切实履行职责而赋予其享有各种职务上或物质上优益条件的资格。具体而言,行政协议优益权主要应包括以下内容:

(1) 行政相对人的选择权。作为履行公务方式之一的行政协议,其目的主要在于实现公益,那么,行政相对人在达成行政协议后,其行为亦将带有一定程度的公益性,为了更好地实现行政协议的目标,就必然要对相对人资格和能力提出要求。在众多合格的潜在协议相对人并存的情形下,行政主体享有一定的选择权,应遴选出最优者。

(2) 协议内容的决定权。与民事合同中双方当事人能够对合同内容进行协商不同,行政主体对行政协议的内容具有单方决定权。之所以如此,是因为行政协议的标的涉及公共利益,对公共利益的处分只能由代表国家的行政主体进行,因而协议的原则、内容、标准只能由行政主体决定。

(3) 单方变更权与解除权。在行政协议的履行过程中,如出现了不能归责于行政主体的意外事件或不可抗力,基于公益的需要,行政机关可以变更、解除协议。

(4) 指导权与监督权。行政协议履行过程中,为防止协议相对方因追求私益最大化从而导致公益受损,行政主体有权对履行活动进行指导、监督,以保障达成行政管理目标。

(5) 强制履约权。作为维护公益的一方,在相对人没有按照约定履行协议义务时,行政主体基于优先保证公益原则,应当依职权自行强制执行协议以维护公益。而当行政主体违反协议时,相对人不能主张私法契约中的同时履行抗辩权,而应继续履行协议并请求法院判决行政主体赔偿损失或解除契约。

(6) 制裁权。行政协议也是一种公务活动,为防止合同相对人阻碍公务,保障公务顺利进行,基于法律规定或合同约定,对不履行或不适当履行合同义务的相对方,有相应执法权的行政机关可以行使制裁权,包括罚款、没收、追究行政责任等。

2、行政优益权解除行政合同的条件

从实体上讲，《行政诉讼法》将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第11条、第16条的规定，可以认为行政机关对协议内容的单方变更、解除权在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下可以行使。行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。此处所指的国家利益或公共利益是事实意义上的概念，并不一定是法律上界定的公共利益，公共利益必须是特别严重、明显的，如果履行会导致国家在不同层面承担不可期待的负担。

从程序上讲，行政机关行使优益权单方解除行政协议时应当遵守告知、说明理由、听取意见等程序,而其核心是保障相对人的程序性权利。其中告知包括告知相对人变更、解除协议的事实根据和法律依据及其享有的陈述、申辩、听证等程序性权利,并充分听取协议相对人的意见。如果行政机关违反上述程序规定或者侵犯相对人的程序性权利,则其单方变更、解除行为会被撤销或者被确认违法。

3、行政合同的解除行为

不能直接等同于行使行政优益权而作出的行为

行政协议达成后,行政机关也由行政管理者转变为协议当事人,其只有在为了维护国家利益和社会公共利益的前提下才可以享有行政优益权。行政优益权是行政机关在行政协议中享有的特权,与该特权相对应的其他权利与其来源和性质不同,行政机关享有的其他权利主要来源于民事合同法律规范和协议约定,属于合同权利。因此,行政机关在行政协议中享有的变更、解除权具有两种不同的权利属性,除了行政优益权以外,还包括依据协议约定和民事合同法律规范规定的合同权利。这意味着行政机关变更、解除行为存在着性质区分,不能将行政机关变更、解除行为直接等同于行使行政优益权而作出的行为，两者不具有必然的关联,因而不能简单地从行政优益权角度识别行政协议,也“不能仅从行政机关是否享有变更、解除合同的权利而认定该协议是否为行政协议”。

4、行政机关解除行政协议行为的司法审查路径

在司法实践中,对于行政机关不同类型的变更、解除权,司法机关采取了两种不同的审查路径。

第一,强调行政协议的行政属性,突出合法性审查。认为行政机关行使行政优益权单方变更、解除政协议,与传统的单方行政行为并无不同,司法机关应当首先运用行政法律规范及行政法原则进行合法性审查。

第二,注重行政协议的意思自治,确立合同权利优先的审查思路。认为行政协议主要是约定义务而不是法定义务,不能完全按照审查行政行为的规律进行，因而除非有行政法的明确规定,应当首先适用合同法及民事诉讼法的有关规定予以处理。当行政协议出现履行纠纷时,应首先根据约定在民事法律框架内主张权利,如果可以根据约定或者法律规定,则行政机关尚无行使行政优益权的必要。且在未涉及行政机关行使行政优益权的案件中,司法机关应更加注重行政协议的合同性,适用有关民事法律原则、法律规范进行审查。

需要指出的是，优先适用合同权利的裁判立场强调了行政协议的合意性和行政协议优益权的谦抑性,要求行政主体只有在穷尽合同法规定的权利仍无法满足公益需求时,才有行使行政优益权的必要。

五

法律依据

《中华人民共和国民法典》

第五百六十二条 当事人协商一致，可以解除合同。

当事人可以约定一方解除合同的事由。解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同。

第五百六十三条 有下列情形之一的，当事人可以解除合同：

（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；

（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；

（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；

（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；

（五）法律规定的其他情形。