南岗煤矿东井（甲方）与安然实业公司（乙方）于2012年12月6日签订《合作协议书》，约定：……原煤矿已投入资金完成了大部分扩建工程，现缺少再投入资金。又基于当前煤炭市场价格低，而现在煤矿采煤工艺落后，缺乏先进的采煤技术和管理人才。因此甲方需求合作伙伴，共同开发……第二条：合作方式：1、甲、乙双方以合作方式进行合作，甲方主体不变，乙方负责经营，甲方前期已经投资11,400万元，乙方对矿井后续改扩建工程直至验收投产期间所有的建设费用和其他费用及安全事故等费用，全部由乙方承担，乙方投资建设资金（包括设备投入及劳动力投入）预计8000万元。2、甲、乙双方在合同签订后，生产经营以乙方为主，主要包括矿井建设、安全生产经营。甲方负责监督乙方生产经营全过程，并委派煤矿负责人1名，煤矿专业安全技术人员2名，财务负责人1名，原煤矿管理人员和技术人员并入乙方组织机构，与乙方同等职位人员同工同酬。3、甲、乙双方合作后，由于甲方是主体，根据国家财务规定，煤矿财务必须连贯，财务必须接着原煤矿财务，每月按时要向税务和上级部门上报报表，财务甲、乙双方共同管理……第三条：甲、乙双方在该项目合作期间的权利和义务：1、甲方的权利和义务：……（6）甲方监督乙方全面履行合同义务，协调上级和主管部门关系，协助乙方办理好各种证照和手续，以便煤矿合法生产和经营。（7）上级部门对甲方煤矿的专项项目资金，由甲方独立支配和乙方无关。（8）在实际开采过程中因地质条件与该矿勘察报告结论严重不符或者市场原因等因素，不能满足实采资源的，由甲方积极协助乙方办理该矿井扩大产能及采区相关事宜……2、乙方的权利义务：（1）改扩建期间乙方要做好各种验收所需要的资料报备，施工队伍要具备合法资质，招标有资质的监理机构，进行矿井合法施工建设……（3）甲方煤矿原有的资产、设备，经甲、乙双方清点造册签字确认，在合同履行期间，乙方只能用于该矿建设、生产使用，不能作其他使用。乙方投入本矿的设备及其他资产，甲、乙双方不能任意处置，也不得对外担保、抵押、质押等经济行为（包括甲方原有的资产）……第四条：违约责任：6、发现重大隐患，甲方有权要求乙方限期整改，如乙方逾期不改正不服从管理，甲方有权罚款和责令乙方停产等内容。

安然公司（甲方）与陈某（乙方）于2013年5月7日签订《内部合作协议书》，约定：一、甲方诚意接纳乙方为其合作伙伴，乙方接受并成为甲方的合作伙伴，就煤矿井工改扩建技改建设、煤矿的生产，管理经营合作期间的所有投资由乙方进行投资，甲方不投资。二、合作方式、收益分配：1、甲、乙双方以合作方式进行合作，以煤矿为主体。本合同签订后一周内，甲方将煤矿移交乙方，乙方按照上级及主管部门要求全面负责煤矿的建设及生产。本合同签订之日后一周起，该煤矿的所有费用及法律责任全部由乙方负责。煤矿合同签订之日前的债权债务及法律责任全部由甲方负责……3、从煤矿45万吨/年产试运转开始（最迟按2013年12月1日起计算），甲方以吨煤固定单价的形式向乙方收取本矿产出的所有煤炭的承包费……4、甲、乙双方在合同签订后，生产经营以乙方为主，主要包括矿井建设、安全生产。原煤矿负责监督乙方生产经营全过程，并委派煤矿负责人1名，煤矿专业安全技术人员2名，财务负责人1名，原煤矿管理人员和技术人员并入乙方组织机构，与乙方同等职位人员同工同酬。5、甲、乙双方合作后，以原煤矿为主体，根据国家财务规定，煤矿财务必须连贯，财务必须接着原煤矿财务，每月按时要向税务和上级部门上报报表，财务甲、乙双方共同管理……6、乙方负责矿井的后续改扩建工程建设，必须在2013年12月1日前完成工程建设并投入试生产，保证煤矿验收合格在2014年8月30日取得六证……不论任何情况，甲方收取承包费的最迟起算时间为2013年12月1日。7、在煤矿的建设期间试运转期间之前，该煤矿所产出的工程煤归乙方，乙方必须用在煤矿技改项目。8、由于乙方对煤矿实行内部合作核算经营，由甲、乙双方在合同签订之日起，煤矿所发生的一切费用全部由乙方承担并缴纳。三、合作期间双方的权利义务：……8、原煤矿所有土地上的附着物、地上设施及矿上原土地的使用权，在合作期间归乙方所有，并免交相关使用费。四、销售与资金回收，煤矿的销售甲方要有专人负责，煤炭销售与资金回收的管理由甲乙双方共同负责，销售单价一起协商，销售数量一起统计，资金回收一起管理……六、本合作协议与大合同（指安然公司与南岗集团签订的合作协议）相抵触的，以大合同为准。未详部分执行大合同及补充协议等内容。

另查明，（2019）新40民终453号民事判决认为“陈某将诉争工程交给张某、王某施工基于南岗煤矿东井与安然公司签订的《合作协议书》。该《合作协议书》系双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效。其目的为双方合作开发南岗煤矿。因南岗煤矿东井缺少再投入资金等缘故无法将现有9万t/a矿井升级改扩建为45万t/a，故招商安然公司投资建设，并在保留企业所有权情况下，分离经营权于安然公司，为此双方在《合作协议书》中详细约定了经营煤矿中各自的权利和义务，双方缔约性质更符合企业承包经营，形成企业承包经营法律关系。”

陈某向一审法院起诉请求：1.确认2013年5月7日陈某与安然公司签订的《内部合作协议书》无效；2.由安然公司承担本案涉案费用。

一审法院新疆维吾尔自治区伊宁县法院认为，《内部合作协议书》安然公司将煤矿技改的主要权利义务均转让给陈某，实际上是将煤矿的采矿权以承包的方式转让给陈某，陈某系自然人，并无相关的采矿、探矿经营权许可。故双方签订的协议己经违反了法律、法规的强制性规定，应当确认为无效协议。判决：2013年5月7日，陈某与安然公司签订的《内部合作协议书》无效。案件受理费200元，由陈某负担。

新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院认为，安然公司与南岗煤矿东井签订《合作协议书》已由生效（2019）新40民终453号民事判决确定为企业承包经营法律关系。该《合作协议书》不以转让采矿权为合同目的，矿业权的主体仍为南岗煤矿东井，而且南岗煤矿东井并未放弃煤矿管理，亦履行安全生产监督管理等职责。

安然公司根据上述《合作协议书》又与陈某签订《内部合作协议书》，且协议书明确约定“本合作协议与大合同（指安然公司与南岗集团签订的合作协议）相抵触的，以大合同为准。未详部分执行大合同及补充协议”，即安然公司与陈某签订的《内部合作协议书》并非独立存在，而是依附于上述《合作协议书》，双方在履行《内部合作协议书》时仍要遵循上述《合作协议书》约定的内容。而且《内部合作协议书》是安然公司与陈某的真实意思表示，该协议书是合作双方当事人之间权利义务关系的内部约定，并不以转让采矿权为合同目的，矿业权的主体仍为南岗煤矿东井，其实质是矿业权契约性合作协议，无需办理矿业权主变更登记手续，不存在矿业权转让的问题，即无从适用有关矿业权转让合同无效的相关规定，该协议书内容并未违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。一审判决认定《内部合作协议书》无效不当，本院予以纠正。判决：一、撤销新疆维吾尔自治区伊宁县人民法院（2019）新4021民初1024号民事判决；二、驳回陈某的诉讼请求。

新疆维吾尔自治区高级人民法院认为，安然公司与南岗煤矿东井签订的《合作合同书》、安然公司与陈某签订的《内部合作协议书》均属于矿产资源合作开采合同。根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定，矿业权人与他人合作进行矿产资源勘查开采所签订的合同，自依法成立之日起生效。陈某与安然公司签订的《内部合作协议书》是双方当事人真实意思表示。对陈某提出的安然公司无权转包的问题，安然公司违反与南岗煤矿东井《合作合同书》的约定将合同权利义务转包，南岗煤矿东井享有按照双方合同约定追究安然公司违约的权利，但陈某无权依据安然公司与南岗煤矿东井《合作合同书》的约定主张确认本案合同无效。综上，陈某的再审申请理由不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形。裁定：驳回陈某的再审申请。

在企业经营中，矿业权人以合作经营、内部承包或者租赁等方式，规避法律规定和行政机关的审批，变相转让矿业权的情况相当突出，同时，为更好的开发利用矿产资源，促进矿业权的市场化运作，对于企业结合自身实际情况，作出的合作经营、内部承包或者租赁的合法权利亦应当予以保护，如何对前述合法与非法进行区分就成了实务中的难点。

1986年颁布实施的《矿产资源法》第3条第4款规定：“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”，并在原第42条第2款规定了罚则：“买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证”。但1996年修改矿产资源法时，上述内容均予以删除，也显示矿产资源法修改的立法趋向。故目前涉及矿业权出租、承包的法律规范不宜认定为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定的效力性强制性规定，不构成矿业权租赁、承包合同无效的法定依据。【2】

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第12条规定，“当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任的，人民法院应依法认定合同无效。” 《矿业权出让转让管理暂行规定》第6条规定，“矿业权人可以依照本办法的规定采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权”。对于矿业权租赁、承包、合作经营合同的效力问题，主要是从矿山企业的法定义务方面进行认定，即允许矿业权人租赁、承包、合作经营，但是不得放弃法律所规定的，应当由企业承担的安全生产管理、生态修复等义务，若双方合同中约定了矿业权人放弃法定义务，则法院将认定矿业权人规避审批，变相转让矿业权，从而认定合同无效。

本案中，存在两个合作经营关系，矿业权人南岗煤矿东井与安然公司、安然公司与陈某，各方所签的《合作协议书》、《内部合作协议书》均明确约定，矿业权人依然负有监控矿山合法经营的义务，履行安全生产、水土保持、环境保护等法定职责，并承担相应的法律责任【3】，同时派遣了相关人员开展工作，从约定和实践的层面都没有放弃法定义务，所以，《合作协议书》、《内部合作协议书》没有违反相关规定，应当认定合同有效。

《矿业权出让转让管理暂行规定》第42条规定，“合作勘查或合作开采经营是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同约定权利义务，共同勘查、开采矿产资源的行为。”

矿业权合作经营具有以下特征：第一，允许矿业权人对外融资，引入资金、人员、管理模式等；第二，允许矿业权人自行处置部分权利义务，并通过签订合同予以明确；第三，矿业权人让渡部分权利后，仍然需要参与勘查、开采的经营，不允许完全退出经营管理。

根据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十二条、第四十四条的规定，合作勘查、开采的基本特征是合作各方收益分享、风险共担；在共同探矿、采矿过程中，合作各方往往以合资、合伙、联营等各种自认为适当的方式进行合作；关于合作的模式，以是否成立法人矿山企业大致分为两类：设立合作、合资法人和不设立合作、合资法人，前者可称为实体性合作，后者可称之为契约性合作。

矿业权实体性合作，是指矿业权人以矿业权作价出资，引进他人资金、技术、管理等，与他人合作设立新的法人企业勘查开采矿产资源。《物权法》第一百二十三条明确将探矿权、采矿权作为用益物权给予法律保护，因此将矿业权作价作为法人企业的出资并无法律上的障碍。再根据《公司法》第二十八条“股东应当按期足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额。股东以货币出资的，应当将货币出资足额存入有限责任公司在银行开设的账户；以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续”的规定，矿业权人将自己所有的矿业权作价出资，与他人合作成立法人矿山企业，共同勘查开采矿产资源的，应将矿业权转移变更登记在新设立的法人企业名下，此种情形下的矿业权合作，实质是矿业权作价出资，需要变更矿业权主体，应适用矿业权转让的相关规定。对此，国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十条、第十四条以及国土资源部《矿业权出让转让暂行管理规定》第四十四条第一款等均有相应规定。

矿业权契约性合作，相对于设立新的法人矿山企业的实体性合作则简便得多，合作各方的权利义务通过协议约定进行安排，不需要变更矿业权主体，不存在矿业权转让问题，无需经国土资源主管部门审批，合作合同应自依法成立时即发生法律效力。

矿业权合作合同应自依法成立起生效，当事人请求确认的，人民法院应予支持；但若合同中涉及矿业权转让的条款，应依法办理行政审批及矿业权变更登记，该部分内容按矿业权转让认定其效力，适用矿业权转让合同的相关规定。

矿业权属于用益物权，法律赋予了矿业权人合理支配的权利，但同时《民法典》第329条规定，“矿藏、水流、海域属于国家所有”，所以，矿业权的行使兼具了部分社会公共利益，不能单纯的以民法上合同效力的判断标准来认定矿业权合作经营合同的效力，应当兼顾社会公共利益和行政管理效率，发挥行政机关在维护市场秩序方面的主导地位，运用行政手段保障“契约自由、意思自治”的交易秩序。依法实现矿产资源法运用行政审批控制矿业权转让的规范目的，防止不具有资质条件的当事人勘查、开采矿产资源。【5】

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第12条规定，“矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任的，人民法院应依法认定合同无效。” 即矿业权人在合同中约定仅收取租金、承包费放弃矿山管理；不履行安全生产、生态环境修复等法定义务；不承担相应法律责任；则法院应认定合同无效。

但需要同时全部满足前述全部情形还是满足任一情形即可认定合同无效呢？最高人民法院认为，在没有特别规定的情况下，原则上须同时具备上述四种情形时，才可以认定构成以租赁、承包形式的实质矿业权转让，不能仅以其中一、二种情形即认定构成“名为租赁、承包，实为转让矿业权”。此种处理，实质上为矿业权转让合同无效设置了较高的认定标准，避免动辄无效的合同认定干扰、影响交易安全和交易秩序，这也符合在市场交易过程中尽可能维持合同效力的司法理念。【6】

《民法典》第502条规定，“依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。”《矿业权出让转让管理暂行规定》第44条规定，“不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签定合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。”如果不备案，合同效力应如何判断呢？一般认为，合作合同备案与否对合同效力的判断没有影响，主要有以下理由：

1、《暂行规定》中的“备案”不等于《民法典》中的“批准”

《暂行规定》第36条规定，“矿业权转让是指矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等。矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。”即明确了只有出租、抵押需要批准，合作不在批准的范围内，同时《暂行规定》没有规定不备案则合同无效，所以《暂行规定》中的“备案”不等于《民法典》中的“批准”，不能以是否备案判断合同是否生效。

2、《暂行规定》属于管理性强制规范

《民法典》第153条规定，“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。”强制性规范分为效力性强制规范和管理性强制规范，本条所指的强制性规范，是指效力性强制规范。要对二者进行区分，主要有以下几个方面。

效力性强制性规范的识别，可以从三方面来把握：一是法律或行政法规是否明确规定违反该规范的后果必将导致合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，则可以确定该规范为效力性强制性规范。二是法律及行政法规虽未明确规定违反的后果必将导致合同无效，但违反该规范若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也可以确定该规范为效力性强制性规范。三是此类规范不仅对违反该规定的行为进行处罚，而且还要否定其在民商法上的效力。

管理性强制性规范的识别，也可以从三方面来把握：一是法律及行政法规的立法目的是为实现管理的需要而设置，仅为行政管理或纪律管理。二是法律及行政法规的调整对象是主体的行为资格，并不针对行为内容本身。三是此类规范旨在对违反规定的行为进行管理和处罚，但并不否认该行为在民商法上的效力。【7】

《暂定规定》所规定的“备案”属于管理性强制规范，是行政管理机关为实现管理需要而设置的，体现的是监督和管理的职能，备案本身并不创设权利，故合同备案与否，不影响合同效力的认定。

第一百五十三条   违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。    

违背公序良俗的民事法律行为无效。

第五百零二条   依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。   

依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。

依照法律、行政法规的规定，合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的，适用前款规定。

第十二条   当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。   

矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任的，人民法院应依法认定合同无效。

第四十四条   出售矿业权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理矿业权转让审批和变更登记手续。

不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签定合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。   

采矿权申请人领取采矿许可证后，因与他人合资、合作进行采矿而设立新企业的，可不受投入采矿生产满一年的限制。

【1】贵州安然实业有限公司与陈某确认合同效力纠纷案（新疆维吾尔自治区高级人民法院（2020）新民申1255号，2020年8月23日）

【2】《最高人民法院环境资源审判庭负责人就〈最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释〉答记者问》，载《人民法院报》2017年7月28日第3版。

【3】《最高人民法院环境资源审判庭负责人就〈最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释〉答记者问》，载《人民法院报》2017年7月28日第3版。

【4】杜万华主编、最高人民法院环境资源庭编著：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社2017年版，第193～196页。

【5】王旭光：《审理矿业权纠纷案件的基本思路》，载《人民法院报》2016年11月30日。

【6】 杜万华主编、最高人民法院环境资源庭编著：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社2017年版，第186页。

【7】 江必新主编、最高人民法院审判监督庭编：《审判监督指导》总第38辑，人民法院出版社2012年版，第268页。