矿业法探 || 如何适用行政裁决前置程序解决是否越界勘查开采的争议
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裁判要旨：行政裁决前置程序仅限于矿业权人之间发生的，与勘查范围、矿区范围界定有关的权属争议。
关 键 词：行政裁决前置 越界勘查开采
类 别：行政诉讼 民事诉讼
作 者：罗克斌
一
案情简介
（2019）云29民终312号
开云煤矿于2008年12月29日整合而成，整合后的矿区面积为0.80981㎞2，采矿许可证有效期至2014年。
一审法院依职权向某县煤炭工业管理局调取的旺盛公司自2011年至2016年从开云煤矿采煤75523吨作为依据。2009年至2010年两年的采煤量，某县煤炭工业管理局称“因系统更新无法查询”。
2009年12月4日，某县国土局行政处罚决定仅载明“查明越界部位有两处，一处是矿山西面：从主平硐至坐标点X：2807870、Y：34374550的井下巷道为止，包括主运输平硐在内的西部所有采掘工作面；二是矿山西面，即坐标点X：2807980、Y：34374850处以北的回风巷道”，并未明确越入开云煤矿矿界范围开采。
2012年12月5日，某县国土资源局向州国土资源局请示，请求协助处理旺盛公司越界开采案件，但州国土资源局至现在未予回复处理。
某省煤矿司法鉴定中心的鉴定意见“开云煤矿及旺盛公司煤矿主井井口位置均不在各自矿界以内”、某省国土资源厅矿产资源储量处的说明“确认国家出资探明矿产地云南驿煤矿原报告中坐标确实发生了漂移，实际位置位于飞机场一带，旺盛公司煤矿及开云煤矿等28个采矿权不在云南驿煤矿矿区范围内”，
开云煤矿向一审法院起诉请求：判令被告赔偿原告因越界开采煤矿造成原告经济损失xx万元。
二
裁判要旨
（一）一审裁判
现有证据均说明因坐标“漂移”问题导致旺盛公司煤矿及开云煤矿采矿权不在原报告中坐标确定的云南驿煤矿矿区范围内，因此，本案原、被告双方的矿区范围界线不清，根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十九条关于“因越界勘查开采矿产资源引发的侵权责任纠纷，涉及国土资源主管部门批准的勘查开采范围重复或者界线不清的，人民法院应当告知当事人先向国土资源主管部门申请解决”的规定，原告应向国土资源主管部门申请解决。
裁定：驳回起诉。
（二）二审裁判
本案中，与在案的某省煤矿司法鉴定中心“开云煤矿及旺盛公司煤矿主井井口位置均不在各自矿界以内”的鉴定意见，以及某省国土资源厅矿产资源储量处出具的开云煤矿、旺盛公司煤矿等“28个采矿权不在云南驿煤矿矿区范围内”的说明相互印证，证明开云煤矿与旺盛公司的矿区范围界线不清。根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十九条的规定，开云煤矿应先向国土资源主管部门申请解决。
裁定：驳回上诉，维持原裁定。
三
律师评析
采矿许可证是国家有关部门依法向采矿权人颁发的，授予采矿权人开采矿产资源权利的凭证。采矿许可证既是采矿权人行使采矿权的依据，也是采矿权人对侵害采矿权的侵权人行使追偿权的依据。因此，开云煤矿以越界开采为由，对旺盛公司提起损害赔偿之诉，必须对开云煤矿的采矿许可证进行严格审查，一审不存在改变案由进行审查的问题。采矿许可证确定的开采范围由平面坐标圈划的范围和准采标高范围共同确定。坐标既是明确一个采矿权人采矿范围的依据，也是区分不同采矿权人是否越界开采、侵害他人权利的主要依据。
本案中，虽然开云煤矿提交了采矿证与地理坐标，但根据鉴定意见等证据，双方不能证明采矿范围的具体位置，导致权利范围不清晰、不确实。开云煤矿在权利不明确的情况下，难以主张旺盛公司对其存在侵权，那么在法院审查是否侵权之前，应当对开云煤矿采矿范围进行确认，而确认采矿范围属于行政机关权利范围，属于行政前置的事项，因此，本案应当驳回起诉。
四
实务要点
（一）越界开采包含越层开采
采矿权载明有开采标高，即矿产资源开发利用的过程中，采矿权除了平面划分，还存在垂直方向上的划分，采矿权人应当在行政机关指定的海拔高度进行开采，如开采不同的煤矿煤层，在五特别规定的情况下，越层开采包含在越界开采之中。
（二）是否越界勘查开采产生的争议应适用行政裁决前置程序
所谓越界勘查开采，是指超越批准的勘查作业区或者矿区范围进行矿产资源勘查开采的行为。因越界勘查开采矿产资源而引发的侵权责任纠纷，属人民法院主管范围。但是否构成越界勘查开采，涉及对勘查作业区、矿区范围的界定，属国土资源主管部门的行政职权。故若因国土资源主管部门批准的勘查、开采范围重复或者界限不清，当事人就是否越界产生争议的，应适用行政前置程序，由国土资源主管部门就是否越界先行处理。[ 《最高人民法院环境资源审判庭负责人就〈最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释〉答记者问》，载《人民法院报》2017年7月28日。]
（三）行政裁决前置程序仅限于矿业权人之间发生的，与勘查范围、矿区范围界定有关的权属争议
1、行政裁决潜质程序主要解决矿业权人之间越界勘查开采导致的纠纷，而不是一切因越界勘查开采产生的纠纷。矿业权人与其它物权人就越界勘查开采导致纠纷，是否应进行行政前置程序，应当根据勘查范围、开采范围的确定，并结合按键实体审理是否具有关联性进行判断。如土地承包经营权人认为矿业权人越界开采导致土地塌陷，提起侵权之诉，由于采矿权权利范围仅仅为取得采矿权证规定范围内的矿矿产资源，不包括矿产资源范围内的土地，因此不论采矿权人权利范围如何，都不应当损害土地承包经营权，故矿区范围的界定与案件没有直接关联，行政裁决不应作为案件审理的前置程序。
2、《矿产资源法实施细则》第23条规定，“探矿权人之间对勘查范围发生争议时，由当事人协商解决；协商不成的 ，由勘查作业区所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门裁决；跨省、自治区、直辖市的勘查范围争议，当事人协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决；协商不成的，由国务院地质矿产主管部门裁决。特定矿种的勘查范围争议，当事人协商不成的，由国务院授权的有关主管部门裁决”；
第36条规定，“采矿权人之间对矿区范围发生争议时，由当事人协商解决；协商不成的，由矿产资源所在地的县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理；跨省、自治区、直辖市的矿区范围争议，当事人协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决；协商不成的，由国务院地质矿产主管部门提出处理意见，报国务院决定”。
上述两个法条分别针对探矿权人之间矿区范围争议、采矿权人之间矿区范围争议，强制要求必须由国土资源主管部门作出裁决，并没有采取当事人可以自由选择由行政机关裁决或是向法院起诉的自由选择模式。因此，《矿产资源法实施细则》第23条、第36条不是对越界勘查、开采侵权纠纷行政裁决的规定，而是对矿业权属纠纷行政裁决的规定。据此，《矿业权司法解释》第19条明确规定了行政裁决前置程序仅限于与勘查范围、矿区范围界定有关的权属争议。
（四）法院对行政裁决应审查真实性和合法性
一般情况下，行政裁决的真实性不存在疑问，但法院为审慎履职，可向做出裁决的部门核查。民事审判庭只对行政行为的合法性进行形式上的审查，即只要行政行为外在形式的表现内容合法，就可以作为定案依据。[ 江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社2005年版，第222页。]但法院在民事纠纷审判过程中，仍存在就行政裁决进行合法性实质审查的必要。主要存在下列两种情况：
1、行政机关超越权限做出裁决的审查。
如《矿产资源法实施细则》第23条规定：“跨省、自治区、直辖市的勘查范围争议，当事人协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决；协商不成的，由国务院地质矿产主管部门裁决。”则在跨省矿区范围冲突中，应由自然资源部进行裁决，若当事人提交某省资源资源厅的裁决，法院应不予认定。
2、对行政裁决的勘查范围超出最大法定范围的审查
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第3条规定，每个勘查项目允许最大登记范围为“（二）金属矿产、非金属矿产、放射性矿产为40基本单位区块；”，如果当事人提交的行政裁决设计的勘查范围超出最大登记范围，法院应不予认定。
五
法律依据
《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》
第十九条 因越界勘查开采矿产资源引发的侵权责任纠纷，涉及自然资源主管部门批准的勘查开采范围重复或者界限不清的，人民法院应告知当事人先向自然资源主管部门申请解决。
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作者简介
罗克斌律师，四川发现律师事务所合伙人，成都市律协金融与保险专委会委员。服务的客户包括广元市人民政府，阿坝州人民政府、马尔康市人民政府，四川省省级机关事业管理局，四川省自然资源集团投资集团，四川省天府矿业投资有限公司，四川省冶金综合服务有限责任公司，云南天力煤化有限公司，西部汇源矿业有限公司，成都财兴矿业有限责任公司，恒大集团成都分公司，九禾股份有限公司，华西集团第三建筑公司。
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