（2019）辽13行终117号

庆华公司采矿许可证矿种为建筑石料，有效期至2017年3月16日，生产规模为2万立方米/年；矿区面积0.0087平方公里。2015年6月，因采矿区资源不足，庆华公司欲提高生产规模，扩大采取范围，由某地质队对拟调整矿区范围进行了资源储量勘测，该局出具了《（矿区范围调整）资源储量核实报告》。该报告提交至朝阳市矿产资源储量评审专家组评审，2015年7月2日，专家组出具评审意见书。2015年7月16日，凌源市国土资源局出具评审备案证明，同意报告的审查意见，予以备案。2016年8月，庆华公司委托某公司编制了《矿产资源开发利用方案》。该方案拟定矿区面积0.0256平方公里，生产规模为5万立方米/年。2017年8月15日，朝阳市人民政府常务会议形成纪要，载明，听取并原则同意市采石场整治领导小组办公室关于庆华公司扩界划定矿区范围并提高生产规模有关情况汇报，责成凌源市及各相关部门按规定协助企业做好后续有关工作。2017年10月18日，庆华公司向凌源市国土资源局提交划定矿区范围申请。2018年2月22日，凌源市国土资源局向庆华公司作出划定矿区范围批复。批复后，庆华公司到凌源市国土资源局办理采矿许可证时，被告知，根据原国土资源部印发《关于完善矿产资源开采登记管理有关问题的通知》（以下简称国土资规〔2017〕16号文件）规定，第三类矿产采矿权不得以协议出让方式扩大矿区范围，故不能为其办理采矿许可证。

凌源市为朝阳市所属的县级市。

另查明，国土资规〔2017〕16号文件2017年12月29日印发，于印发之日起实施，有效期五年。

庆华公司提起诉讼，要求：1.判令凌源市国土资源局在15日之内办理采矿许可证；2.案件受理费由被告承担。

庆华公司申请开采的建筑石料用灰岩为第三类矿产，其扩大矿区范围属于已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域情形，根据《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕2号）等文件规定，该种情形准许以协议方式出让采矿权，凌源市国土局正是按照上述规定为原告办理扩大矿区范围批复的。但2017年12月29日的国土资规〔2017〕16号文件规定：“一、（四）已设采矿权利用原有生产系统申请扩大矿区范围的，申请人应当按扩大后的矿区范围统一编制申报要件。第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围。”因此，凌源市国土局认定庆华公司申请以协议出让方式取得采矿权扩大矿区范围在新文件出台后已经不符合规定，虽然凌源市国土局自认在不知道该规定的情况下，作出划定矿区范围批复，但明确告知庆华公司不能继续办理采矿许可证，其行为符合国土资规〔2017〕16号文件的规定。

综上，判决：驳回原告凌源市庆华公司有限公司的诉讼请求。

二审法院认为本案上诉人庆华公司申请行政许可事项包括两个方面，一是原有采矿许可权的延续；二是新的矿区扩界行政许可申请。

1、关于原有采矿许可权的延续。庆华公司原有采矿许可证2017年3月16日到期，各方对庆华公司于2017年2月10日向凌源市国土资源局提出采矿许可证延续的申请无异议。凌源市国土资源局未在原采矿许可证有效期届满前作出是否准予延续的决定。

2、关于新的矿区扩界行政许可申请。庆华公司称其于2015年6月首次提出扩界申请，行政诉讼法第三十二条第一款第四项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”。凌源市国土资源局2017年6月9日才向庆华公司作出补正通知，违反了行政许可法受理许可申请期限的有关规定。

凌源市国土资源局辩称办理矿区扩界行政许可前，庆华公司应提交《内部会审责任表》，《内部会审责任表》的最终形成时间2018年1月30日，所以应以2018年1月30日作为申请时间，但《内部会审责任表》应由凌源市国土资源局完成，其以该内部会审责任表的最终形成时间2018年1月30日作为受理该申请并以此计算审查期限，无事实依据。也即，至迟亦应以2017年10月18日庆华公司再次向凌源市国土资源局提交了书面《划定矿区范围申请》为受理并起算该行政许可法定期限的时间。行政许可法第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”故，凌源市国土资源局于2018年2月22日作出《划定矿区范围批复》，存在无正当理由拖延审查行政许可的违法情形。

3、关于涉案行政许可应适用新、旧哪个规范性文件问题。庆华公司提出申请时间为2017年10月18日，国土资规〔2017〕16号文件已于2017年12月29日起正式实施，由于凌源市国土局的拖延审查，应按司法解释相关规定，依据更有利于申请人的旧规范性文件办理相关许可审批。

综上，判决：1、撤销凌源市人民法院于作出的xxx号行政判决；2、责令凌源市国土局于本判决生效后的法定期限内依法全面履行案涉行政许可申请事项的法定审批职责。

通常而言，行政行为的程序违法并不一定导致实体违法，程序违法的行政行为可能在结果上符合实体法律规定。但如果违反法定程序事实上对处理决定有明显影响，从而对行政相对人的权利产生实际影响的，应当对该行政行为作出否定性评价。本案所争议的法律关系是要求凌源市国土资源局履行矿区扩界许可行政职责，而凌源市国土资源局受理涉案申请之后至作出被诉审批意见超过了法律规定的期限，期间调整许可事项的法律规范发生了变动，因此有必要审查因严重超期作出决定是否涉及到新、旧法律规范选择适用的事项。

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第9条规定，人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。据此，本案凌源市国土资源局在对涉案申请作出最终处理时，应当考虑作出决定超期以及新、旧法律规范选择适用等相关因素，但通过纵览本案，凌源市国土资源局并未明确考虑上述因素即作出了被诉审批意见。

故凌源市国土资源局作出的审批意见不仅程序违法，也对相对人的实体权利产生重大影响，故应当重新作出审批意见。

行政许可程序中，为了规范行政机关依法行政、依法履职，对期限作了比较多的规定，比如《行政许可法》第30条规定有关行政许可的事项，除了公示许可的依据、条件等，还应当对期间进行公示；第37条规定行政机关应当在法定的期限内作出行政许可决定；第74条规定行政机关不在法定期限作出行政许可决定的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政机关若未对期限问题引起重视，那么作出的决定不能保障相对人的权利，还可能面临因程序违法而导致决定被撤销。

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第9条规定，人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。

法律规范尤其是许可申请条件的变更往往是基于公共利益需要，而申请人的利益与公共利益相比通常不占优势。同时新法律自公布到实施一般都间隔一段时间，有些行政机关在旧法生效 期间受理了行政许可申请，但一直拖延不办，致使本应在旧法期间作出决定的许可事项，延至新法实施，而新法又不利于申请人。同时还需要指出的是，适用不同的法律规范，可能会导致采纳、采信不同的证据材料，认定的事实也可能有所不同。因此，行政机关履行行政职责超出法定期限的程序违法事项与适用法律、认定事实等密切相关，可能对实体处理决定有明显影响，从而对申请人的权利产生实际影响。此类情况在行政许可实践中比较常见，此时申请人的期待利益更值得保护，应当适用旧法。

所谓瑕疵痊愈指的是，行政许可作出时不符合当时的法律规定，但符合变更后的法律规定，即旧法生效时的行政许可瑕疵被新法治愈。 

在行政审批制度改革和市场经济不断完善的背景下，放宽许可条件、降低许可门槛的法律变更经常出现。与此相应，瑕疵痊愈的情形往往会伴随出现。如何处理，也就成为一个需要明确的问题。一般认为存在以下几个方面的考虑：第一，行政行为的合法性审查应当以行政行为作出的时间为基准时，因此，合法性审查的法律依据应当是旧法。第二，考虑到许可申请虽不符合旧法但符合新法， 被许可人的利益实际上已经受到新法的保护，随着法律的发展，行政许可已经具有一种值得法律保护的法安定性价值，故在处理方式上不宜判决撤销。第三，至此，最为适当的处理方式就是判决许可违法，但保留许可效果。此种判决既可照顾被许可人的利益，也为原告就其损害求偿预留空间。第四，考虑到行政许可决定有时不会损害原告和其他利害关系人的权益和公共利益，判决确认违法并无实际意义，此时判决驳回原告的诉讼请求更为合理。

第四十二条   除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。( 地方法规/文件1篇 普通案例65篇 )

依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

第五十条   被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。 

第九条   人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，使用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。

第十条   被诉准予行政许可决定违反当时的法律规范但符合新的法律规范的，判决确认该决定违法；准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，判决驳回原告的诉讼请求。