矿业法探 || 政策法规变化导致无法采矿，矿企能解除合同、要求赔偿吗？
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裁判要旨：安全生产许可证因政策法规变化无法办理，造成无法继续采矿，采矿权人有权解除采矿权出让协议，同时要求行政机关退还多缴纳的矿业权出让收益。
关 键 词：行政协议 情势变更 补偿原则
类 别：行政诉讼
作 者：罗克斌
一
案情简介
2010年12月7日，建材厂通过公开竞买取得怀宁县象山建筑石料用灰岩矿采矿权，同年12月23日与怀宁县自然资源和规划局（原怀宁县国土资源局）签订《出让合同》。2012年5月30日，双方签订《出让合同补充条款》。合同签订后，建材厂按合同约定缴纳了采矿权价款，怀宁县自然资源和规划局向建材厂颁发了《采矿许可证》，建材厂进行生产经营。
2015年10月16日，建材厂安全生产许可证到期后，安庆市市县安监部门以建材厂矿区与怀宁上峰水泥有限公司扁担山矿区安全距离小于300米不再满足有关安全生产监管要求为由，未再给予办理安全生产许可延续手续，自此建材厂停止矿山开采。
2017年2月4日，怀宁县自然资源和规划局决定对矿区政策性关闭。
2018年5月，怀宁县自然资源和规划局作出安徽省怀宁县月山镇象山建筑石料用灰岩矿资源储量核实报告。
建材厂诉讼请求：1.解除2010年12月23日签订的《出让合同》及2011年5月30日签订的《出让合同补充条款》；2.怀宁县自然资源和规划局退还建材厂多缴纳的采矿权价款147.4122万元及利息。
二
裁判要旨
（一）一审裁判
怀宁县人民法院认为：建材厂安全生产许可证到期后，因矿区与第三人的矿区安全距离小于300米不再满足有关安全生产监管要求，未再给予安全生产许可延续。至此双方签订的合同实际已无法继续履行，依法属于可以解除合同情形。虽双方没有行使合同的解除权，但本院认为自2015年10月16日安全生产许可证到期之日，双方签订的合同可以确认已实际解除。合同解除后，已缴纳的出让价款910万元减去销售的价款840.285万元，尚有缴纳出让价款为69.7144万元的矿量没有开采。
怀宁县人民法院判决：一、确认原告建材厂与被告怀宁县自然资源和规划局签订的《出让合同》及《出让合同补充条款》自2015年10月16日解除；二、被告怀宁县自然资源和规划局于本判决生效后一个月内给付原告建材厂697144元；三、驳回原告建材厂的其他诉讼请求。
（二）二审裁判
安庆市中级人民法院认为：自2015年10月16日被上诉人安全生产许可证不予延续许可时，被上诉人所竞买取得332类资源储量为248.56万吨，尚有98.30万吨尚未开采，被上诉人与上诉人分别签订《出让合同》及《出让合同补充条款》，因政策更变而使332类资源储量为248.56万吨矿产未予全部开采，故上述合同目的不能实现。依据《合同法》的规定，对合同因故无法履行的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。一审法院认为自2015年10月16日，双方签订的合同可以确认已实际解除正确，应予支持。且依据《合同法》的规定，合同解除后，当事人可以要求恢复原状，采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。又因697144元系被上诉人多缴的采矿权价款，而不是因不能继续采矿而造成的损失，据此，一审法院判决上诉人于判决生效后一个月内给付被上诉人697144元并无不当。
安庆市中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。
三
律师评析
本案中，因2011年颁布的《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》对相邻的采石场开采范围之间的最小距离内200米调整到300米，该规定导致安全生产许可证到期后不能延续审批。《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》的制定机关是国家安全生产监督管理总局，属于部门规章。该部门规章调整变更具有不可预见性，亦可排除行政机关一方干预，安全生产许可证系涉案《采矿权出让合同》继续履行的必要条件，许可证到期不能延续直接导致采矿权无法继续行使，致建材厂合同约定的权利无法实现，属于“情势变更”，建材厂在采取要求相关行政机关关闭矿山并补偿的维权措施后，因政策更变而使332类资源储量为248.56万吨矿产未予全部开采，要求退还多缴的采矿权价款。此情形下根据情势变更原则判决解除合同，并退还多缴的采矿权价款，符合交易公平原则和比例原则，亦未损坏公共利益。
2015年10月16日，建材厂安全生产许可证到期后，安庆市、怀宁县安监部门因原告矿区与怀宁县上峰水泥有限公司扁担山矿区安全距离小于300米不再满足有关安全生产监管要求，未再给予安全生产许可延续。因采矿权无法行使，双方签订的合同实际已无法继续履行，合同的继续存在已无实际意义。后续的关于矿山关闭、补偿等行为属于协议不能继续履行后的补救措施，不是继续履行协议的行为。据此，可以以发生协议无法继续履行时确定协议解除日期。确定自2015年10月16日，双方签订的合同已经实际解除。建材厂主张的697144元系实际支出扣除收益后的多缴的采矿权价款，不是因不能继续采矿而造成的损失，故应当参照公平原则予以返还补偿。
四
实务要点
（一）
“情势变更”的界定
《行政诉讼法》没有对“情势变更”做出相关规定，但根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。由此可见，行政协议变更和解除可以参照民事合同中情势变更原则的适用规则。
情势变更原则的适用要件包括须情势变更的事实、须发生在合同成立以后至履行完毕之前、须情势变更的发生不可归责于当事人、须情势变更是当事人缔约时不可预见以及情事变更须使履行原合同显失公平等五个要件。【1】情势变更原则的适用意义在于为追求公平，在协议双方当事人约定意志之外，重新分配利益及风险。
从维护交易秩序和市场稳定角度出发，为防止情势变更原则被滥用而影响市场正常的交易秩序，最高人民法院《关于正确适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）服务党和国家工作大局的通知》（法[2009]165号）要求，严格履行适用情势变更的相关审核程序：如果根据案件的特殊情况，确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核。必要时应报请最高人民法院审核。
（二）
行政协议中“情势变更”适用的关键
适用情势变更原则的关键要件之一是在合同成立之后出现了当事人缔约时无法预见的客观重大变化。在确定是否可预见时，应审查三个因素。其一，预见的时间。预见的时间应当是合同缔结之时。其二，预见的标准。该标准应为主观标准，即以遭受损失一方当事人的实际情况为准。其三，风险的承担。如果根据合同的性质可以确定当事人在缔约时能够预见情势变更或者自愿承担一定程度的风险，则自无运用情势变更之余地。例如，合同标的物是石油、焦炭、有色金属等市场属性活泼、长期以来价格波动较大的大宗商品或者是股票、期货等风险投资型金融产品，通常不宜适用情势变更原则。【2】
（三）
情势变更情形下行政协议解除的法律后果
行政协议解除后，协议双方之间的协议关系终止。参照《中华人民共和国民法典》第五百六十六条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。同时，情势变更系非协议任何一方的责任，故因情势变更解除行政协议不适用赔偿原则，应适用公平原则进行补偿。
（四）诉讼解除协议的，解除时间应根据案件具体情况确认。
对于行政相对人提起诉讼请求解除行政协议时，法院判决解除行政协议，如何确定协议解除时间点,对于协议解除后，协议双方附随义务的履行至关重要。
通过诉讼方式解除合同，解除时间点的确定民事司法实践中存在较大争议。大致分为两种观点，一种观点认为自载有解除意思的起诉书送达于相对人时，发生合同解除的效力【3】；另一种观点认为合同自判决生效之日起解除【4】。由于行政协议不同于民事合同，行政协议的解除直接涉及到对公共利益的影响。所以法院判决解除行政协议时，解除的时间点不宜一概而论，如本案中法院以合同协议不能履行之日作为协议解除之日，故协议解除时间点应在案件审理过程中结合具体案情，并权衡相关利益影响，综合确定。
（五）有的省份已经从政策法规层面对行政协议情势变更的适用和后果进行了规定。
如新疆维吾尔自治区《关于印发<新疆维吾尔自治区矿产资源管理若干事项暂行办法>的通知》第十三条规定，由于不可抗力、产业政策限制或矿业权出让前期工作原因导致矿业权人无法勘查或开采的，自然资源主管部门应当依据矿业权人申请，实地核实情况，公示核实结果。经公示无异议的，报本级人民政府批准，可以协商撤回或局部调整已出让的矿业权范围，按照有关规定退还或补缴矿业权出让收益。
五
法律依据
《中华人民共和国民法典》
第五百三十三条 合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。
人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。
第五百六十六条 合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。第九十七条 合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
第一千一百八十六条 受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，依照法律的规定由双方分担损失。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》
第二十七条 人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。
人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。
相关引用
【1】王闯：《民商事审判实务若干争论问题——以合同法和担保物权法为中心》，载最高人民法院民事审判第二庭编：《商事审判指导》总第29辑，人民法院出版社2012年版，第84～87页。
【2】《妥善审理合同纠纷案件维护市场正常交易秩序——最高人民法院民二庭负责人就〈关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见〉答记者问》，载《人民法院报》2009年7月14日。
【3】《最高人民法院司法观点集成(新编版)·民商事增补卷I》，2018年10月版，第179页，观点编号59。
【4】《最高人民法院司法观点集成(新编版)·民事卷II》，2017年9月版，第1139页，观点编号513。
作者简介
罗克斌律师，四川发现律师事务所合伙人，成都市律协金融与保险专委会委员。服务的单位包括广元市人民政府、阿坝州人民政府、雅江县水务局、四川泸天化股份有限公司、四川雄飞集团、四川汇源能源有限公司等。
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