本文作者：罗毅、刘鑫澜

2021年5月，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》（以下简称《审级改革方案》），并于6月由中央司法体制改革领导小组印发。8月20日，全国人大常委会作出《授权决定》，开展“完善四级法院审级职能定位改革”试点。

为确保各项诉讼活动能够按照《审级改革方案》有序开展，最高人民法院制定了《试点实施办法》，作为确定行政案件级别管辖标准、完善民事、行政案件向最高人民法院申请再审标准和程序的法律依据。《试点实施办法》部分内容来自立法授权，经最高人民法院第1846次审判委员会讨论通过，并报全国人大常委会备案，是指导试点法院工作的重要规范性文件。之前有关司法解释、司法指导性文件的规定与其不一致的，按照《试点实施办法》执行。

《试点实施办法》共二十三条，与现行法律对比共有五大变化，具体如下：

一、明确四级法院审级职能定位。《试点实施办法》明确了四级法院审级职能定位：基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。

二、完善行政案件级别管辖制度。《试点实施办法》合理调整了第一审行政案件级别管辖标准，根据案件可能受地方因素影响程度，明确了对政府信息公开、不履行法定职责、行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请以及土地、山林等自然资源权属争议这四类以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，由基层人民法院管辖，推动行政争议实质性化解。

但应当注意的是行政案件级别管辖制度仅适用于北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西省（市）高级人民法院辖区内的中级、基层人民法院。

三、完善案件提级管辖机制。《试点实施办法》完善了“特殊类型案件”提级管辖机制，明确了提级管辖的启动主体、程序机制、审理期限、处理方式等内容，推动将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理，充分发挥较高层级法院在统一法律适用、打破“诉讼主客场”方面的职能作用。

四、改革再审程序。《试点实施办法》完善了向最高人民法院申请再审的案件范围和情形，建立了将申请再审案件交高级人民法院审查的机制，规定了最高人民法院应当提审的情形，推动最高人民法院主要审理在全国范围内具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧等案件。

五、完善最高人民法院审判权力运行机制。《试点实施办法》明确了最高人民法院受理再审申请的程序要求和审核机制，完善了最高人民法院跨审判机构的合议庭组成机制和专业法官会议机制，推动解决跨部门法律适用分歧或跨领域重大法律适用问题，优化了最高人民法院案件审理方式，推动形成适合最高审判机关职能定位和案件特点的庭审模式。

此外，《试点实施办法》还就试点工作的范围、期限、组织实施及配套保障等方面作出规定，要求各高级人民法院及时制定具体实施方案和相关制度规定，积极优化司法资源配置，推动编制、员额配备向基层和办案一线倾斜，确保司法资源配置与各级法院审级职能定位相匹配。

《试点实施办法》的部分规定较现行法律改变较大，笔者认为或对现行司法以及法律服务市场产生较大影响，具体如下：

一、部分试点地区基层法院受理县级以上地方人民政府作为被告的案件数量可能大幅度增加，大部分行政案件再审将由省高院受理。

按照《行政诉讼法》第十五条第一项的规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。《试点实施办法》第二条明确下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，由基层人民法院管辖：1. 政府信息公开案件；2. 不履行法定职责的案件；3. 行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件；4. 土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。但应当注意的是行政案件级别管辖制度仅适用于北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西省（市）高级人民法院辖区内的中级、基层人民法院。

二、审判重心下沉，最高院直接审理的再审案件将大幅减少，大部分案件再审由当地高院审理。该改革可能对法律服务市场造成影响，北京及最高院巡回法庭所在地律所地域优势可能将被削弱，省会城市大所将迎来新一轮机遇。

《民事诉讼法》第两百条从诉讼程序、认定事实、主要证据、法律适用角度规定了十三项可申请再审的事由，并未区分何种事由可向省高院申请再审，何种事由可向最高院申请再审。《试点实施办法》第十一条规定试点工作启动后，当事人对高级人民法院作出的民事、行政生效裁判，认为有错误的，应当向高级人民法院申请再审。符合下列情形之一的，才可以向最高人民法院申请再审：1. 再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的案件；2. 原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的案件。该规定限缩了向最高院申请再审的情形。

笔者认为此规定将导致审判重心下沉，大部分本应当由最高院审理的再审案件将由当地高院审理，一方面，更加便利当事人。在多数情况下，当事人不用前往最高院本部或巡回法庭开庭。另一方面，该项改革也将对法律服务市场产生影响。改革实施后，最高院受理的案件数量可能大幅度下降，最高院及各个巡回法庭为律所带来的地缘红利将大幅减弱，而位于各高院所在地的当地大所可能迎来新一轮机遇。特别是对于精于疑难复杂案件的本土大所，由于专业能力与地理位置的双重优势，再审业务可能成为其全新业务增长点。

三、《试点实施办法》规定向最高人民法院申请再审的案件原则上由律师代理，律师应当加强专业学习，特别是再审业务的学习，把握机遇。

《民事诉讼法》规定当事人可以委托代理人参与诉讼，事人在案件中委托代理律师并非强制，而《试点实施办法》第十六条规定：“当事人向最高人民法院申请再审的，最高人民法院应当向其释明委托律师作为诉讼代理人的必要性。对于委托律师有困难的再审申请人，最高人民法院应当及时告知其有权申请法律援助。”该项规定意味着律师有更多获取再审业务案源的可能性，对律师而言是机遇，应当积极把握机遇。

四、《试点实施办法》对再审申请书形式要求和实质内容要求均有所提高，当事人聘请律师代理的可能性增加，但同时也加大律师执业风险并对律师专业性要求有所提高，律师应顺势而为，全方位提升自身专业能力。

《试点实施办法》第十二条规定：“当事人根据本办法第十一条第一款第一项向最高人民法院申请再审的，除依法必须载明的事项外，应当在再审申请书中声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议，同时载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据。”根据上述规定，如果当事人认为高级人民法院作出的生效裁判文书存在错误并且希望向最高人民法院申请再审的，必须首先确认对原裁判文书认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议。实践中，若当事人委托律师代为处理，必然由律师书写相应文书，文书的内容可能构成某种自认，加大律师执业风险。笔者建议，为规避风险，建议律师在书写文书前应当加强与当事人的沟通，当事人签字时核实确认无异议，最好形成书面知情书。

《试点实施办法》不仅提高了再审申请书的形式要求，还提高了申请书的专业度要求，明确再审申请书应载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据，必要时还可以附类案检索报告。可见，《试点实施办法》对律师的法律逻辑、文书写作、争议解决、大数据检索能力均提出更高的要求。且该办法规定提出再审申请理由应当是原裁判文书存在法律适用问题错误，这要求律师必须研析透彻生效文书，甄别再审改判事由为法律、证据抑或程序，该规定提高对律师的专业能力的要求，迫使律师强化专业学习，以专业为本。

《试点实施办法》还规定再审申请书不符合前述要求的，最高人民法院给予充分指导和释明后若再审申请人无正当理由逾期未予补正的，可以按撤回申请处理，该规定对申请人实体权利影响较大，建议申请人申请再审时特别是向最高院申请再审时，聘请专业律师协助。

《最高人民法院关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》

 为进一步深化诉讼制度改革，明确四级法院审级职能定位，加强审级制约监督体系建设，实现依法纠错与维护生效裁判权威相统一，推动法律正确统一适用，根据中央全面深化改革委员会审议通过的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》和第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议作出的《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》和相关法律规定，结合审判工作实际，制定本办法。

一、一般规定

第一条  各级人民法院应当根据本办法，健全工作衔接机制、完善内设机构设置、优化审判力量配置，在实现审判重心进一步下沉的同时，推动将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理，逐步实现基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。通过依法有序开展试点工作，充分发挥四级两审审级制度优势，加快推进审判体系和审判能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家提供有力司法服务和保障。

二、完善行政案件级别管辖制度

第二条  下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，由基层人民法院管辖：

（一）政府信息公开案件；

（二）不履行法定职责的案件；

 （三）行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件；

 （四）土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。

第三条  中级人民法院对于公民、法人或者其他组织以县级、地市级人民政府为被告提起的诉讼，根据本办法第二条不属于本院管辖的，应当及时告知其向有管辖权的基层人民法院提起诉讼；当事人坚持起诉的，可以将案件直接移送有管辖权的基层人民法院。

三、完善案件提级管辖机制

第四条  基层人民法院对所管辖的第一审民事、刑事、行政案件，认为属于下列情形之一，需要由中级人民法院审理的，可以报请上一级人民法院审理：

（一）涉及重大国家利益、社会公共利益，不宜由基层人民法院审理的；

（二）在辖区内属于新类型，且案情疑难复杂的；

（三）具有普遍法律适用指导意义的；

（四）上一级人民法院或者其辖区内各基层人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的；

（五）由中级人民法院一审更有利于公正审理的。

中级人民法院对辖区基层人民法院已经受理的第一审民事、刑事、行政案件，认为属于上述情形之一，有必要由本院审理的，应当决定提级管辖。

第五条  中级人民法院对所管辖的第一审民事、刑事、行政案件，认为属于下列情形之一，需要由高级人民法院审理的，可以报请上一级人民法院审理：

（一）具有普遍法律适用指导意义的；

（二）上一级人民法院或者其辖区内各中级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的；

 （三）由高级人民法院一审更有利于公正审理的。

高级人民法院对辖区中级人民法院已经受理的第一审民事、刑事、行政案件，认为属于上述情形之一，有必要由本院审理的，应当决定提级管辖。

第六条  本办法所称具有普遍法律适用指导意义的案件，是指法律、司法解释规定不明确或者司法解释没有规定，需要通过司法裁判进一步明确法律适用的案件。

第七条  案件报请上一级人民法院审理的，应当经本院院长批准，至迟于案件法定审理期限届满三十日前报送；涉及法律统一适用问题的，应当经审判委员会讨论决定。

第八条  上级人民法院收到下一级人民法院根据本办法第四条、第五条提出的请求后，由立案庭转相关审判庭审查，并应当在十五日内作出下述处理：

（一）同意提级管辖；

（二）不同意提级管辖。

中级、高级人民法院根据本办法第四条、第五条提级管辖的案件，应当报上一级人民法院立案庭备案。

第九条  上级人民法院决定提级管辖的案件，由检察机关提起公诉的，应当同时书面通知同级人民检察院。

原受诉人民法院收到上一级人民法院同意提级管辖的文书后，应当在十日内将案卷材料移送上一级人民法院，并书面通知当事人；对检察机关提起公诉的案件，应当书面通知同级人民检察院，将案卷材料退回检察机关，并书面通知当事人。

第十条  按本办法提级管辖案件的审理期限，自上一级人民法院立案之日起重新计算。向上一级人民法院报送期间和上一级人民法院审查处理期间，不计入原审案件审理期限。

四、改革再审程序

第十一条  当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：

 （一）再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的；

 （二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。

当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政调解书申请再审的，应当向相关高级人民法院提出。

第十二条  当事人根据本办法第十一条第一款第一项向最高人民法院申请再审的，除依法必须载明的事项外，应当在再审申请书中声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议，同时载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据。

 再审申请人提交的再审申请书不符合前款要求的，最高人民法院应当给予指导和释明，一次性全面告知其在十日内予以补正。再审申请人无正当理由逾期未予补正的，按撤回申请处理。

第十三条  最高人民法院应当自收到民事、行政再审申请书之日起三十日内，决定由本院或者作出生效判决、裁定的高级人民法院审查。民事、行政申请再审案件符合下列情形之一的，最高人民法院可以决定由原审高级人民法院审查：   

（一）案件可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求情形的；

 （二）原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的。

最高人民法院决定将案件交原审高级人民法院审查的，应当在十日内将决定书、再审申请书和相关材料送原审高级人民法院立案庭，并书面通知再审申请人。

第十四条  原判决、裁定适用法律确有错误，且符合下列情形之一的，最高人民法院应当裁定提审：

（一）具有普遍法律适用指导意义的；

（二）最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的；

（三）最高人民法院认为应当提审的其他情形。

最高人民法院对地方各级人民法院、专门人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，且符合前款所列情形之一的，可以裁定提审。

第十五条  高级人民法院对受理的民事、行政申请再审案件，认为原判决、裁定适用法律确有错误，且符合本办法第十四条第一款第一项、第二项所列情形之一，需要由最高人民法院审理的，经审判委员会讨论决定后，可以报请最高人民法院审理。

最高人民法院收到高级人民法院根据前款规定提出的请求后，认为有必要由本院审理的，裁定提审；认为没有必要的，不予提审。

第十六条  当事人向最高人民法院申请再审的，最高人民法院应当向其释明委托律师作为诉讼代理人的必要性。

对于委托律师有困难的再审申请人，最高人民法院应当及时告知其有权申请法律援助。

五、完善最高人民法院审判权力运行机制

第十七条  最高人民法院立案庭和各巡回法庭、知识产权法庭的诉讼服务中心根据法律、司法解释和本办法第十二条的规定收取申请再审材料，确保材料齐全；材料齐全的，交由相关审判庭、巡回法庭、知识产权法庭的审判人员审核。

第十八条  因统一法律适用、审判监督管理等工作需要，最高人民法院相关审判庭和各巡回法庭、知识产权法庭可以向审判管理办公室提出申请，报院长批准后，组成跨审判机构的五人以上合议庭。最高人民法院院长认为确有必要的，可以直接要求就特定案件组成跨审判机构的合议庭，并指定一名大法官担任审判长。

最高人民法院开庭审理具有普遍法律适用指导意义的案件，可以结合案件情况，优化庭审程序，重点围绕案件所涉法律适用问题展开。

第十九条  最高人民法院相关审判庭和各巡回法庭、知识产权法庭认为有必要召开跨审判机构的专业法官会议，研究解决跨部门的法律适用分歧或者跨领域的重大法律适用问题的，可以向审判管理办公室提出申请。

最高人民法院各审判机构或者跨审判机构召开的专业法官会议，涉及法律适用问题的，应当形成纪要，统一送审判管理办公室备案。各审判机构之间存在重大法律适用分歧，经专业法官会议讨论未能解决的，由审判管理办公室呈报院长提交审判委员会讨论。

六、附则

第二十条  本办法第二条、第三条仅适用于北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西省（市）高级人民法院辖区内的中级、基层人民法院。

本办法关于中级人民法院的规定，海事法院、知识产权法院、金融法院和铁路运输中级法院等可以参照适用；关于基层人民法院的规定，互联网法院、铁路运输法院等可以参照适用。

第二十一条  各高级人民法院应当根据本办法，结合对应开展的试点工作，制定具体实施方案和相关制度规定，并于2021年11月5日前报最高人民法院备案。

各高级人民法院在制定实施方案、修订现有规范、做好机制衔接的前提下，自本办法实施之日起全面启动试点工作，试点时间两年。2022年7月31日前，各高级人民法院应当形成试点工作中期报告报最高人民法院。各高级人民法院应当结合试点工作实际，在中央相关政策指导下，积极争取省级组织部门、机构编制部门的支持配合，优化辖区法院的机构人员编制、员额，推动编制、员额配置向基层和办案一线倾斜。关于优化各级人民法院编制机构、法官配备的相关问题，另行规定。

第二十二条   本办法由最高人民法院负责解释。

第二十三条   本办法报全国人民代表大会常务委员会备案，自2021年10月1日起施行。之前有关司法解释、司法指导性文件的规定与本办法不一致的，按照本办法执行。

中级人民法院于本办法实施之前受理的第一审行政案件，实施当日尚未审结的，应当继续审理，并按照相关法律规定作出裁判。

最高人民法院于本办法实施之前受理的民事、行政申请再审案件，实施当日尚未审查完毕的，应当继续审查，并按照相关法律规定作出处理。

声 明

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