作者：李欣渝
无人机划破天空，eVTOL蓄势待发，低空经济已然成为全球经济增长的新引擎。从物流配送到城市空中交通，从农业应用到应急救援，其运用正逐步涵盖社会的各个领域，换言之，万亿级的市场正在低空经济中悄然孕育。
极大的发展潜力同时也带来一系列的监管空白，其蓬勃兴起也在要求监管体系的持续优化与创新，而这个全新的挑战并非是中国独自面对，而是全球性的课题。当下，中国积极出台法律法规，规范低空经济领域发展，在此过程中，美欧日韩等国家也给出一系列有借鉴意义的积极措施。本文旨在探析不同国家的政策现状，以期为中国低空经济监管提供参考样本。
一、低空经济的战略背景
《低空经济发展报告（2025-2026）》指出，2025年我国低空经济将在制度管理维度上迎来顶层设计的持续强化。如26年1月系统性修订的《民用航空法》和5月1日即将生效的两项关于实名登记和识别规范的标准文件，无不彰示国家对于低空经济的重视。“十五五”期间，低空经济发展将迎来体系健全、技术迭代、应用深化和基础设施拓展的黄金时代。
对于国家而言，低空经济不仅是技术创新的产物，更是各国战略布局的重点。中国将“低空经济”写入《政府工作报告》，美国、欧盟、日本和韩国等发达经济体也已形成各具特色的监管体系，为本国低空经济发展铺平道路。全球低空经济市场预计将在2035年达到数千亿美元规模，中国则有望成为最大的单一市场。
在这场全球竞赛中，监管模式成为决定发展速度的关键因素。
二、不同国家的实践经验
01美国模式：集中监管和市场驱动
在美国，低空经济不仅是技术前沿，更是监管创新的试验田，作为全球通用航空最发达的国家，美国拥有超过20万架通航飞机和百万从业人员，其低空监管体系植根于深厚的航空传统，又直面无人机、eVTOL等新技术的冲击。
美国联邦航空管理局（FAA）2023年发布《城市空中交通运行概念2.0》，将低空经济定义为“在城市低空空域利用垂直/短距起降航空器进行的载人载货活动”，与中国的低空经济概念高度呼应。FAA构建了一套以 《联邦航空法规》 为核心的集中监管体系，其最大特点是程序化、注册强制化和空域授权体系的完善。
在空域管理上，FAA将空域划分为六类（A-G），其中G类为非管制空域，允许无人机在合规条件下自由飞行，18000英尺以下的B/C/D/E是低空活动的主要区域，禁飞区、受限区、警示区等会通过网站实时公布。更值得关注的是其LAANC系统——通过第三方应用程序实现近乎实时的飞行授权，极大简化了空域申请流程。
然而，美国模式也面临挑战。2025年以来，已发生至少10起重大航空事故，暴露出低空空域管理难度随交通密度增加而显著提高的问题。
02欧盟模式：统一框架与风险分层
与美国分散的州法和联邦法交织不同，欧盟通过欧洲航空安全局（EASA）制定统一标准，由各成员国负责具体实施，实现构建超越国界的统一监管框架，确保在尊重成员国主权的同时实现监管的一致性。而其最显著特征是风险等级分层监管，其风险分类并不是单纯按照无人机重量或尺寸作划分，而是综合性地评估飞行器＋运行场景＋操作者能力者一系列整体活动的风险水平，如开放类就是远离人群低风险运行的小型无人机，对风险的划定兼顾了三层评价因素，具备一定的灵活性。
欧盟的 U-space系统是其低空管理的创新之举，分为U1-U4四个阶段，逐步实现从基础服务到完全自动化运行的推进，这一体系不是简单地管控设备，而是通过数字化手段管理运行行为，实现有人机和无人机的和谐共处。
欧盟将无人机运营纳入《通用数据保护条例》 监管范围，明确要求运营者处理个人数据时必须具备合法性基础，遵循数据最小化原则。
03日韩模式：政府主导与基础设施先行
与美国欧洲不同的是，日韩作为亚洲发达国家，其低空经济监管呈现出鲜明的东亚特色：在政府的强力主导下实现基础设施的推进，日本更侧重于“安全”基础上的渐进开放，而韩国更侧重推动基础设施快速发展实现战略赶超，无论是何种，深入研究不同的域外模式，都对正在加速布局低空经济的中国具有独特的参考价值。
日本和韩国的低空经济发展均采取了政府强力主导的核心模式，如日本2021年制定低空经济发展路线图，计划2030年实现将eVTOL深度整合进国家综合交通系统的目标；韩国2023年发布《城市空中交通路线图》，计划在2035年以前建成覆盖全国主要城市的UMA网络系统。政府制定规则、参与研发和建设，确保资源集中投入和发展效率的大幅提高。
在制度规范方面，日本民航局出台《航空法》《小型无人机等飞行禁止法》，体现出严格的许可制和禁止区制度相结合，以民众的安全为基础导向；韩国则由国土交通部出台了《航空安全法》，则更加注重基础设施的建设。
在空域管理方面，日本设立了无人机飞行级别制度，如等级1-2是视距内飞行，等级3是无人区超视距飞行，等级4是人口密集区超视距飞行，监管根据不同风险级别实施差异化管理；韩国在首尔试点K-UMA低空无人机交通管理系统，于主要城市和交通枢纽建设垂直起降机场网络。
在监管方面，日本采取许可监管模式，对人口密集区飞行实施严格限制；韩国则通过K-UAM系统对低空空域进行精细划分，将150米以下空域分为禁止区、限制区和开放区。
三、中国实践：分类管理与制度创新
中国低空经济监管在近年来实现了体系化突破。2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，标志着我国进入分类分级、精准施策的新阶段；2026年，新修订的《治安管理处罚法》将无人机“黑飞”等行为明确纳入处罚范围，不合规的飞行无人机不仅将面临罚款，情节严重者会面临治安处罚甚至刑事责任。同时，《民用无人驾驶航空器实名登记和激活要求》和《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范》两项标准将于2026年5月1日正式实施，要求所有民用无人机完成实名登记、具备运行识别系统；而新修订的《民用航空法》也将于2026年7月1日生效。一系列重磅法规和国标密集生效，为我国的低空经济构建起了全周期的监管体系。
中国制度的核心创新在于五级重量分类 体系：将无人驾驶航空器划分为微型、轻型、小型、中型和大型五类，并据此构建差异化监管体系，如微型和轻型的无人机并不强制要求飞行员拥有执照，而小型及以上则操控员必须持有CAAC颁发的相应类别操控员执照。同时明确管制空域范围，明确豁免情形，在管制空域外允许微型、轻型无人机自由飞行。此外，还有民航局UOM平台的实名登记，以及按需申请和起飞确认制度，确保低空经济发展的安全底色。
四、比较与启示
从全球实践来看，低空经济监管呈现几个共同趋势：
第一，将风险等级和监管强度实现精准的匹配，即不同级别的机器有不同力度的监管措施，如中国以物理属性为强制划分标准，将无人机划分为微型到大型实行区别制的监管，而欧盟则关注系统整体，以综合角度考虑运行风险，虽然实现路径不同，但路径目标一致。
第二，顺应时代趋势，关注数字化治理。美欧中的监管体系都大量采用数字化手段，如美国的LAANC系统、欧盟的U-space、中国的民用无人驾驶航空器综合管理平台（UOM），推动监管的技术赋能。
第三，预留足够的创新空间。低空经济是一片有着广阔发展前景的蓝海，过于严格的监管措施有可能扼杀发展的后生动力，在制定政策时，应当兼顾安全和发展，为创新留出空间。如美国的豁免机制、欧盟的风险分层、中国的分类管理，都是探索平衡点的积极实践。然而，不同模式也存在明显差异。欧盟体系更易与市场化机制衔接，适合应对复杂多元的商业化运行模式；中国体系则在统一监管标准、降低执法成本方面更具优势，能够更好契合产业发展初期的监管需求。
五、中国低空经济监管的完善方向
基于国际比较，中国低空经济监管可在以下方面进一步完善：
第一，增加风险维度。中国目前对于低空经济的风险分类标准较为单一，仅以重量将无人机划分为微型至大型，为了更灵活应对现实层面的情况，应当在现有重量分类的基础上，逐步将运行性质、运行场景、技术安全水平等因素纳入分类考虑的指标中，构建 重量+场景+运行的综合分类体系。
第二，拓展分类对象。当下的风险分类主体仅是飞行器，可以适时添加运动活动分类，更好地与市场化机制衔接，针对城市物流、空中游览等复杂场景制定专门规则，实现监管要求与具体风险的精准匹配。
第三，明确平台责任。低空经济想发展，一定要运用好数字化服务，应当界定低空数字化服务平台的法律地位与责任，构建协同治理体系。
第四，加强中央和地方的统筹。借鉴美、德跨部门协作模式，制定国家低空经济发展战略，统筹中央和地方资源，依据地区特色，实现差异化的协同发展。
第五，夯实基础设施。学习日韩经验，由政府牵头推动低空智联网相关建设，完善垂直起降机场网络和空中交通管理系统，将低空航空设施融入城市生态系统中。
结 语
未来已来，在这场全球低空经济竞赛中，监管创新与技术创新同等重要。中国既需要借鉴国际经验，也需要立足本国实际，探索出一条既能保障安全、又能促进创新的发展之路。
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