矿业法探 || 矿业权出让合同性质简析
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裁判要旨：2015年5月1日后签订的矿业权出让合同属于行政协议，因履行矿业权出让合同产生的争议应通过行政诉讼程序解决。但2015年5月1日前签订的矿业权出让合同应按照当时的法律规定解决争议。
关 键 词：矿业权出让合同 争议性质 诉讼时效
类 别：行政诉讼 民事诉讼
作 者：罗克斌
一
案情简介
2005年8月26日，英祥公司通过拍卖方式以100万元价款竟得峨边县金岩乡金岩铅锌矿探矿权。2005年9月16日，英祥公司与原四川省国土资源厅签订《探矿权出让合同》。2005年11月28日，英祥矿业公司取得矿产资源勘查许可证，该勘查许可证有效期为2005年11月28日至2008年11月28日。2015年，英祥公司申请办理“探转采”，但拟办理采矿权的区域位于风景名胜区内，故峨边县自然资源局不予办理“探转采”，英祥公司认为完全达到了办理采矿权证的条件，但由于原四川省国土资源厅隐瞒矿业权瑕疵的原因导致其无法取得采矿权证，随后英祥公司提起民事诉讼，要求解除与四川省自然资源厅签订的《探矿权出让合同》并赔偿损失。
二
裁判要旨
1.一审裁判
四川省高院认为，《四川省峨边县金岩乡老金岩铅锌矿普查探矿权拍卖出让合同书》具有行政许可的性质，案涉协议属于行政协议，英祥公司基于案涉协议提起解除合同并赔偿损失之诉，不属于民事诉讼的受案范围，对本案的起诉应当不予受理。
2.二审裁判
最高人民法院认为，英祥矿业公司以四川省国土资源厅出让过程中存在瑕疵为由，请求解除案涉合同并要求赔偿而提起民事诉讼，一审法院不予受理并无事实依据和法律依据，指令四川省高级人民法院立案受理。
三
裁判研析
关于矿业权出让合同的性质，司法实践中一直存在较大争议，有的认为是民事协议，有的认为是行政协议。本案二审裁判做出时，认定矿业权出让协议性质的相关司法解释尚未出台，二审法院从合同地位、实质权利义务出发，认定出让协议是民事协议，可通过民事诉讼解决争议。
1.一审法院认定矿业权出让协议是行政协议
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，提起的诉讼属于行政诉讼受案范围。
2.二审法院认定矿业权出让协议是民事协议
依据《中华人民共和国物权法》第四十六条、第一百二十三条，矿藏属于国家所有，依法取得的探矿权、采矿权等用益物权受法律保护。
四川省国土资源厅就案涉矿藏的探矿权通过拍卖的方式出让，在确定中标人为英祥公司后，其以出让方的身份与作为受让方的英祥公司签订《探矿权出让合同》，均系其作为案涉矿藏国家所有权的代表行使权利、承担义务的表现。虽然国土资源管理部门对案涉探矿权同时兼具行政管理者的身份，但《探矿权出让合同》系基于平等、自愿、诚实信用之原则而签订，合同更多的体现经济活动的价值而非行政管理的任务，所以即使相关物权登记尚未办理，依《中华人民共和国物权法》第十五条，案涉合同的效力并不受影响，即合同的双方应认定为民事关系，并且对双方均具有拘束力。
四
实务要点
1.司法解释只是阶段性的解决了矿业权出让合同的性质问题
根据2021年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，对矿业权出让合同进行了法律性质的界定，明确其为行政协议，解决争议的途径就是行政诉讼，解决了长久以来司法从业者的困扰，但是，该司法解释只针对2015年5月1日之后签订的矿业权出让协议，仍然没有将实务领域的困扰一扫而光。
对于2015年5月1日之前签订的矿业权出让合同，需要按照当时的法律规定进行认定，但1990年、2015年、2017年施行的行政诉讼法均未明确定义行政协议，更未明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围中，虽然最高人民法院的判例中认为矿业权出让合同纠纷以民事诉讼程序解决更为妥当，但是司法实践中仍存在两种不同的处理方式。
2.时效问题应特别注意
对于2015年5月1日前签订的矿业权出让合同，根据法院对合同性质认定的不同，将导致诉讼时效的计算完全不同，如按照民事诉讼法诉讼时效一般为三年，按照行政诉讼法及相关司法解释则诉讼时效一般为知道或者应当知道具体行政行为内容之日起一年。所以在处理该类案件时，根据代理的当事人的诉讼地位，应当进行特别注意。
五
法律依据
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》
第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
第二十八条 2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。
2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。
作者简介
罗克斌律师，四川发现律师事务所合伙人，成都市律协金融与保险专委会委员。服务的单位包括广元市人民政府、阿坝州人民政府、雅江县水务局、四川泸天化股份有限公司、四川雄飞集团、四川汇源能源有限公司等。
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