矿业法探 || 煤矿产能指标相关问题浅析
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裁判要旨：煤矿产能指标及交易款具有一定的财产属性，可以进行交易；同时其所有权人、法律属性、能否被查封执行实践中均存在争议。
关 键 词：煤矿产能指标 交易 查封 执行
类 别：民事诉讼
作 者：罗克斌
一
案情简介
（2018）辽05民终1903号
2007年7月22日，某集体企业将本公司三坑煤矿（设计产能3万吨、开采煤层十一、十二层）租赁给史某经营，租赁期限自2009年7月1日至2017年7月1日止，每年租金15万元。2012年9月19日，双方就上述租赁协议又签订了补充协议，将租赁期限延续至2022年7月1日。
2011年8月2日，辽宁省煤炭工业管理局和辽宁省煤炭安全监察局联合下发辽煤规划【2011】224号文件，要求设计产能3万吨以下煤矿进行技改，不能完成技改的煤矿进行关闭，史某遂投资进行技术改造，将产能由原来的3万吨提升至6万吨，并于2014年12月31日通过技改项目竣工验收，符合设计和生产能力要求。
2017年5月5日，某县政府应上级有关意见精神和要求作出决定，责令某集体企业在同年5月15日前予以关闭。2017年6月12日，辽宁省发展和改革委员会下发辽发改煤炭【2017】428号文件，要求省内煤矿化解产能过剩，关闭退出煤矿进行产能置换指标交易，三坑煤矿亦在关闭、交易之列。某集体企业于2017年6月17日书面向本溪市人民政府同意本公司进行产能置换指交易的承诺。根据本溪发展和改革委员会与案外人某煤化有限责任公司签订的《煤炭产能置换指标交易协议》，产能置换指标为115元/吨，某集体企业的产能置换交易款690万元（6万吨×115元/吨）。
另查，某集体企业所出售的6万吨产能置换交易款690万元，现已全部拨付到某县安监局。
史某向法院起诉请求：1.依法确认煤矿产能置换3万吨指标交易款归史某所有；2.本案诉讼费用、保全费由某集体企业承担。
二
裁判要旨
（一）一审裁判
行技术改造，将原产能为3万吨的煤矿提升6万吨，并经竣工验收符合生产标准。史某在租赁经营期间，某集体企业将煤矿产能指标进行置换的交易规定，将此三坑煤矿的6万吨产能指标予以交易，其中每吨交易款为115元，合计690万元。某集体企业取得该交易款的前提是基于史某投资进行技术改造方使得三坑煤矿达到被置换的标准，如史某不投资，某集体企业原3万吨产能并不符合被置换的条件，故史某主张其应分得提升部分即3万吨的置换交易金符合公平原则，予以支持。
判决：某集体企业在某县安全监督管理局应收的6万吨煤矿产能置换金，其中有3万吨置换金归史某所有。
（二）二审裁判
另查明，2012年9月19日，某集体企业与史某签署一份《补充合同》，双方在合同第三条中已明确约定史某新扩产部分的资源归史某所有。
二审法院认为：因三坑煤矿在原仅有3万吨产能，是在履行双方之间的租赁协议期间，由于史某对三坑煤矿的技术改造和资金投入，使得三坑煤矿的产能从3万吨提升至6万吨，否则三坑煤矿在2011年就会因产能不足6万吨而被责令关闭，即使某集体企业为三坑煤矿的所有权人，其也无法获取现在因三坑煤矿具有6万吨产能所置换而来的690万元产能置换金。故史某诉请要求确认其有权取得三坑煤矿3万吨产能置换金的诉讼主张有事实依据，也符合公平原则。某集体企业的上诉意见没有事实和法律依据，不予支持。
判决如下：驳回上诉，维持原判。
三
律师评析
产能指标相当于相关生产企业的“生产许可”指标，如果一家企业想要从事像钢铁、水泥、煤矿等高消耗或生产过剩行业的生产经营，则必须符合国家宏观调控的条件，向相关行政部门申请，经行政部门审核通过，获取相应产能指标之后方可生产。因此，产能指标是政府批准相关企业生产的计划指标，是企业的一种对未来的收益权。本案中，三坑煤矿原有产能仅为3万吨，同时双方约定新扩产部分的资源归史某所有，因此，扩能增加的3万吨指标系史某投入所得，出售指标的款项也应为其所有。
四
实务要点
（一）产能指标的概念和性质
1.产能指标的概念
产能也即生产能力，是指在一个计划周期内，企业参与生产的全部固定资产在既定的组织技术条件下所能生产的产品数量，或者能够处理的原材料数量。产能是反映企业所拥有的加工能力的一个技术参数，与生产过程中的固定资产数量、质量、组织技术条件等密切相关。煤炭产能就是一个煤炭企业每年生产煤炭的总量。由于煤炭生产关乎能源的供给、资源的永续利用、环境保护、生产安全等国计民生的诸多方面，多年来政府对煤炭行业进行统筹管理，产能指标这个概念由此应运而生，且不仅涉及煤炭产量的数量指标，还包含其他多项内容。国务院发改委2019年公布的《煤炭先进产能评价依据(暂行)》划定了机械化程度、资源利用率、安全生产、能耗和环保、产品质量等5个方面的标准，以确定一个企业的产能是否先进。可以说，产能指标既是衡量产能的指标，也是监管部门进行行业管理的指标。
2.产能指标的性质
产能指标的性质在现行法律法规中没有明确的定论。法律性质而言，产能指标置换交易的“标的”实质上是转让方所“腾出”的生产能力，生产能力的表现形式即产能指标，从理论上说产能指标不属于企业任何有形或无形资产，只是由于特殊时期的特殊政策允许其交易才赋予其财产价值。但是，产能指标是行政机关对企业生产规模的许可，是作为国家确定总体额度限制之下，矿企需要相关行政主管部门审批的一种行政许可，具备一定的财产属性。
（二）产能指标交易价款的所有权人存在争议
在“化解过剩产能”“淘汰落后产能”的过程中，被关闭企业是因为产能落后或不符合其他条件而被关闭，而不是因为采矿权的原因被关闭，因此，指标交易价款不是对采矿权被消灭的补偿，换言之，产能指标的财产属性是国家特定时期能源政策赋予的法律产物，不是基于采矿权而产生的财产价值。同时，产能指标交易协议签订后还需要国家行政机关的认可和确认，并非完全的市场行为，因此作为享有产能指标的企业进行交易后，是否是的交易价款的所有权人就存在争议。
根据各个地方政府通知意见的不同，有的法院认为，产能指标交易是由煤矿企业委托交易机构进行产能指标交易，并将交易所得收益分配到煤矿企业，故转让款应归煤矿企业的所有权人。[（2020）赣民终366号]但也有法院认为，煤炭产能交易所得收益统筹用于关闭煤矿造成的财政减收、处理关闭煤矿遗留问题等煤炭区产能工作，政府根据本地区实际情况行使裁量权，决定煤矿企业是否可以获得产能指标交易价款。[（2020）湘07行初42号]
（三）产能指标及产能指标交易价款能否查封
1.产能指标可以被查封
2015年，工信部出台的《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》第6条规定，在特定情形下，产能指标通过市场化运作，可以进行交易。因此，产能指标作为企业投产的前提，为生产企业所有的具有转让价值的财产，也属于当事人的一种财产性权利，法院在执行中可以依法采取相关措施进行冻结。[（2020）川执复250号]根据核准产能指标部门的不同，法院可向国务院或省（市）的经信委或发改委发送协助执行通知书进行查封冻结。
2.产能指标交易价款能否被查封存在争议
有的法院认为，产能指标交易款是关闭退出煤矿在申请不享受国家奖补的前提下，通过市场交易转让退出产能指标筹集的资金，该款项虽优先用于职工安置，以解决关闭退出煤矿职工安置资金不足等问题，但其并非专门用于职工安置，在性质上不同于工业企业结构调整专项奖补资金等专项资金[ （2019）最高法执复86号]（《关于对工业企业结构调整专项奖补资金不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》规定，除为实现企业职工权利，审理、执行因企业职工分流安置工作形成的纠纷外，不宜对工业企业结构调整专项奖补资金采取保全和执行措施）。因此产能指标交易款可以查封和执行。
有的法院认为，产能指标交易价款式煤矿在承诺不申请中央奖补资金的前提下，由政府机关牵头并签订协议后置换所得的，该产能置换交易款与工业企业结构调整专项奖补资金，虽然资金来源不同，但使用用途是一致的，都是在工业企业结构调整工程中，用于企业职工分流安置的资金。因此，可以参考《关于对工业企业结构调整专项奖补资金不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》规定，不得查封和执行产能指标交易款。[ （2022）辽04执复57号、（2018）川执复73号]
五
法律依据
《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》
（三）淘汰和退出落后产能。鼓励各地积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易，形成淘汰落后与发展先进的良性互动机制。
《工业和信息化部关于印发<部分产能严重过剩行业产能置换实施办法>的通知》
第六条 支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。鼓励各地积极探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易。
第七条 产能置换指标交易由各省（区、市）工业和信息化主管部门进行组织协调，制定具体交易实施办法，报省级人民政府同意后执行。
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作者简介
罗克斌律师，四川发现律师事务所合伙人，成都市律协金融与保险专委会委员。服务的客户包括广元市人民政府，阿坝州人民政府、马尔康市人民政府，四川省省级机关事业管理局，四川省自然资源集团投资集团，四川省天府矿业投资有限公司，四川省冶金综合服务有限责任公司，云南天力煤化有限公司，西部汇源矿业有限公司，成都财兴矿业有限责任公司，恒大集团成都分公司，九禾股份有限公司，华西集团第三建筑公司。
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