《中华人民共和国反垄断法》由十届全国人大常委会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2008年8月1日起施行至今已经有14年之久。十多年来，随着我国经济社会快速发展，全球经济环境发生变化，2007年颁布的反垄断法部分条款已经不能完全适应现在和将来的需要。《反垄断法》修改工作自启动至通过已逾两年，2021年10月19日，十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》(以下简称草案)进行了初次审议，并于10月23日公布该草案，向社会公开征求意见。在今年6月24日十三届全国人大常委会第三十五次会议上，表决通过了《关于修改<中华人民共和国反垄断法>的决定》，自2022年8月1日起施行。

如何回应数字经济发展的新挑战、合理规范平台经济发展，成为此次反垄断法修改的重点。此次修法坚持规范与发展并重，针对反垄断法实施中存在的突出问题，进一步完善反垄断相关制度，加大对垄断行为的处罚力度，为强化反垄断和防止资本无序扩张提供更加明确的法律依据和更加有力的制度保障。

修改决定共36条，新的《反垄断法》主要有以下五个方面的亮点：一是强化竞争政策基础地位；二是强化反垄断法在平台经济领域中的具体适用规则；三是完善了垄断协议；四是完善了经营者集中制度；五是加大对垄断行为的处罚力度等其他亮点。

强化竞争政策基础地位

1.竞争政策优于产业政策

新《反垄断法》最大亮点是将旧法第4条规定的“国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则……”修改为“反垄断工作中坚持中国共产党的领导，国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位。”这一修改明显是基于国家经济政策，即近年来我国确立了竞争政策在资源配置中的基础性地位，与竞争政策相比，产业政策位于次要地位。

例如，2016年《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》提出，“公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础”；2018年年底的中央经济工作会议强调，“强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境”；2019年十九届四中全会决定再次强调,“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度”；2020年《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》还进一步强调，“完善竞争政策框架，建立健全竞争政策实施机制，强化竞争政策基础地位。”

这说明，旧法中“国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则”明显与我国当前的经济政策不协调。依据2007年《反垄断法》，当竞争政策和产业政策发生冲突，考虑到与社会主义市场经济相适应，产业政策很可能优先适用。但本次修订在总则“强化竞争政策基础地位”的指导方针下，将反对垄断和保护竞争作为市场竞争秩序的守护神，确保竞争机制发挥作用。

2.引入公平竞争审查制度

强化竞争政策基础地位的另一重要方面，是将2016年《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》提出的“公平竞争审查制度”引入了新法。新《反垄断法》第5条规定：“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律法规授权的具有管理公共事物职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”这就确立了公平竞争审查制度的法律地位，该制度从过去一种政策性规定上升为法律，成为政府机关制定涉及市场经营的规定必须进行的一个法律程序。

强化《反垄断法》在

平台经济领域中的适用规则

中国的反垄断法借鉴于欧盟竞争法，对平台经济领域的处理理应更为严格，但是在实践中，中国对于平台经济领域的反垄断却比欧美更宽容。2008年《反垄断法》施行后相当长的一段时间，都没有针对互联网平台企业的反垄断执法案件，甚至都没有立案调查案件。2020年12月14日，国家市场监管总局对阿里巴巴集团“二选一”行为立案调查是反垄断执法态度转变的标志性事件，此后执法机构开始了密集执法，连续查处并公布多个案件，包括百度公司、腾讯公司等未申报集中案，虎牙与斗鱼公司之间的禁止合并案以及腾讯公司音乐版权的独家许可案等，基本涵盖了国内最有名的互联网企业。

近年来，我国平台经济快速发展，在提高资源配置效率、畅通国民经济循环、便利人民群众生活等方面发挥了重要作用。与此同时，平台经济领域垄断和竞争失序问题也逐步显现。因此，平台领域也就成为了反垄断工作关注的重点。根据国家市场监管总局6月刚刚发布的《中国反垄断执法年度报告(2021)》，2021年共查处各类垄断案件175件，其中平台经济领域经营者集中28件，对98件平台经济领域未依法申报违法实施经营者集中案件作出行政处罚，罚没金额共计217.4亿元。

新《反垄断法》总则新增数字平台反垄断“专条”。第9条规定：“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”分则新增第22条第2款规定：“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”平台经济其实并不是一种完全崭新的经济模式，其本质就类似于传统的中介行业，只是依托互联网平台的用户广泛性和信息汇集、整合能力，能够突破时间与地域的限制，更加高效地链接供需双方。当然，对于数字平台的反垄断，绝不可能“毕其功于一役”，而是一项长期工作。我国对于平台的反垄断监管将会进入常态化，平台的无序竞争、野蛮扩张将会成为历史。

此外，数字经济背景下平台倾向于收集并分析包括隐私和个人信息在内的数据，平台作为利益主体很可能在利用这些数据时侵犯个人的隐私权和数据权，去年11月施行的《个人信息保护法》的出台就这一问题进行了回应，学界对于《反垄断法》是否应当增加个人隐私和个人信息数据保护的相关内容存在较多讨论。此次新法将原第41条中的“反垄断执法机构及其工作人员对执法过程中知悉的商业秘密负有保密义务”修改为第49条：“反垄断执法机构及其工作人员对执法过程中知悉的商业秘密、个人隐私和个人信息负有保密义务”，强调反垄断执法中对于个人隐私和个人信息的保护，反映出了数字经济时代反垄断执法需要注意的问题。尽管此次修改仅在执法层面强调了反垄断执法部门和执法人员对于个人隐私和个人信息的保护，并没有在立法目的条款直接增加相关内容，但是我们仍然能够从该处修订中看到《反垄断法》对于私权保护的担当。

完善了垄断协议

1.明确纵向垄断协议的认定规则

相比于具有竞争关系的经营者之间达成的横向垄断协议，纵向垄断协议在我国《反垄断法》中被界定为经营者与交易相对人之间达成的垄断协议。纵向垄断协议最主要的特征在于当事人处于生产销售链条的不同环节，相互之间没有直接的竞争关系，而是一种上游和下游的关系。对于经营者与交易相对人达成的纵向垄断协议，新《反垄断法》新增的第18条第2款规定：“对前款第一项（固定向第三人转售商品的价格）和第二项（限定向第三人转售商品的最低价格）规定的协议，经营者能够证明不具有排除、限制竞争效果的，不予禁止。”

2.增加垄断协议安全港规则

修改后的《反垄断法》新增第18条第3款：“经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，不予禁止。”这意味着，给纵向协议的参与者提供了一个“安全港”。

从经济学角度看，纵向协议的净后果是不明确的。但一般来说，当签订协议的各方的规模较小时，它可能产生的反竞争效果很小。从这个意义上看，引入“安全港”可以有效地“抓大放小”，将宝贵的执法资源集中到更需要重视的案件中，这对于提高执法效率、改进执法效果将会起到重要作用。

3.规定垄断协议帮助者的责任

修改后的《反垄断法》新增第19条：“经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。”这意味着，直接参与垄断协议的主体要遭到处罚，帮助合谋的主体也要承担相应责任。

完善了经营者集中制度

1. 明确对未达到申报标准的经营者集中的调查、处理程序

体现在新增的第26条：“经营者集中未达到国务院规定的申报标准,但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。经营者未依照前两款规定进行申报的,国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。”

去年发生了几起典型的对经营者集中的实际运用的案例。一是饿了么收购百度外卖未依法申报经营者集中被罚款50万元。二是禁止虎牙公司与斗鱼公司合并，市场监管总局认为腾讯控股的虎牙公司和斗鱼都属于腾讯控股，如两者合并，将进一步强化腾讯在游戏直播市场的支配地位。这也是《反垄断法》实施十余年来互联网领域第一起被禁止的投并案。早在2016年的滴滴收购优步案中，滴滴就以没有达到申报条件为由，拒绝进行申报。依照当时的营业额计算，这两者确实没有达到申报门槛，但是滴滴和优步明显在市场上占据着重要地位，具有重大影响。新法在第26条专门针对这种情况进行了规定，就算没有到申报条件，也可以进行调查，显然，有了这个补丁，类似滴滴这样回避申报的行为将很难再找到借口。

2. 增加审查期限“停钟”制度

在旧法中，关于经营者集中审查时限的规定主要体现在第25条和第26条。根据这两条的规定，经营者集中审查分为初步审查、进一步审查两个阶段。反垄断执法机构在收到申报者提供的材料后应在30内进行初步审查。如果决定要实施进一步审查，则进一步审查应当在90天内完成。如果遇有法定情形，审查期限可以再延长60天。简而言之，即便延长，集中审查的期限仍受到“累计不得超过180个自然日”的刚性期限约束。

但在现实当中，用180天来审核一个并购案未必是那么容易的。尤其是对于一些疑难案件，对很多事实的调查、效应的论证需要很长的时间，这个时间就会不够用。针对以上问题，新《反垄断法》第32条中引入了“停钟”（stop the clock）制度，也叫“停表”制度，规定：“有下列情形之一的，国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限，并书面通知经营者：(一)经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；(二)出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，不经核实将导致审查工作无法进行；(三)需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估，且经营者提出中止请求。自中止计算审查期限的情形消除之日起，审查期限继续计算，国务院反垄断执法机构应当书面通知经营者。”其作用效果在于可以使得特定情形下经营者集中审查的期间暂停计算，为执法机构的审查提供更充足的时间。

3. 引入经营者集中分类分级审查制度

新法增加第37条：“国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。”分类审查制度，旨在提升审查的效率和针对性，区分不同行业类别的审查重点，使审查结论更具科学性。分级审查恰好对接了审查程序中的初步审查—进一步审查的程序规则，旨在抓大放小，节省执法成本，提升执法效率。依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，旨在维护我国的经济安全，促进产业发展，增强国际竞争力。还有“等”这一兜底线词语，其目的是授予反垄断执法机构剩余干预权，为竞争政策的广泛实施预留出法律空间。

其他亮点

1. 加强反垄断执法保障

在总则部分，新增第11条：“国家健全完善反垄断规则制度,强化反垄断监管力量,提高监管能力和监管体系现代化水平，加强反垄斯执法司法,依法公正高效审理垄断案件，健全行政执法和司法衔接机制，维护公平竞争秩序。”自2018年反垄断机构整合之后，反垄断执法人员的编制实际上大幅度减少，一定程度上削弱了反垄断执法力量，该条修订则回应现实问题，为充实反垄断监管力量和加强反垄断执法工作提供法律保障。

新增第54条：“反垄断执法机构依法对涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查，有关单位或者个人应当配合。”明确了反垄断执法机构对滥用行政权力排除、限制竞争行为进行依法调查时有关单位或者个人的配合义务，进一步保证反垄断执法机构对于调查权的行使，完善了反垄断执法机构的程序性权力。

新增第55条：“经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，涉嫌违反本法规定的，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其提出改进措施。”该条为反垄断执法机构处理排除、限制竞争的执法行为赋予了新的处理权限。

原第51条第1款内容为：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”可以看出对于行政性垄断行使制裁权的主体仍然主要是“上级机关”，对于行政权力的制衡仍有可为之处。新法在该款末尾增加以下内容作为第61条第1款尾句：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。”这将加强对行政垄断行为整改情况的监督。反垄断执法机构的处理建议权、没有上级机关的反垄断执法机构对其拥有直接的处罚权，以及强制要求提交整改报告的责任规定，可以更好地发挥上级机关和反垄断执法机构依法处理行政性垄断行为的作用。

2. 加大对垄断行为的处罚力度

新《反垄断法》对第七章“法律责任”部分的修改内容很多，但最值得关注的就是大幅度提升了对垄断行为的处罚力度，增加了对违法行为的威慑。主要有：

对于垄断协议，旧《反垄断法》规定：对已经达成并实施协议的，责令停止违法，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；对尚未实施所达成协议的，处以五十万元以下罚款。而新《反垄断法》第56条则对此进行了调整：已经达成并实施协议的，即使上一年没有销售额，处以五百万以下罚款；尚未实施的，可以处以三百万元以下罚款。

对于违法的经营者集中行为，旧法规定的罚款上限是五十万，这对于很多企业来说毫无约束力。而新《反垄断法》第58条则规定：如果违法的集中造成了排除限制竞争效果，处以上一年度销售额的百分之十以下的罚款；即使没有造成排除限制竞争后果，处罚金额为五百万元以下。

不仅如此，新增的第63条还规定：“违反本法规定，情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的”，还可以进一步处以罚款数额的二倍以上五倍以下的惩罚性罚款。对处罚上限的大幅度提升，将有效地提升反垄断的威慑力，从而对相关企业形成事先的震慑。

值得指出的是，除了对涉案企业作出了法律责任规定外，新法还规定了对相关责任人的法律责任。比如第56条规定：经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可以处以一百万元以下的罚款。新增的第67条更是规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这意味着我国《反垄断法》正式确立了行政、民事、刑事三位一体的法律责任体系。在现实中很多企业的决策都是由个人作出的，刑事责任也将落实到个人头上，可对遏制垄断行为起到很大作用。但根据罪刑法定原则，究竟何种垄断行为构成刑事犯罪，以及需要承担何种刑事责任，尚需新的刑法修正案进一步明确规定。

3. 引入“反垄断调查约谈”制度

新增的第55条规定：“经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，涉嫌违反本法规定的，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其提出改进措施。”增加这一条是对我国执法机构独特经验的规范化和条文化。在实践当中，对反垄断案件的调查和处理是一件耗时长、成本大的工作，为了尽快纠正垄断行为，规范市场秩序，执法机构经常会在调查的同时约谈涉案单位的相关人员，要求立即进行整改。由于这种措施的效果相当明显，因而有必要从制度层面对其进行肯定。

结  语

我国《反垄断法》自2008年8月1日施行以来，日益成为我国经济法体系的核心，对于保护公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者权益和社会公共利益、促进高质量发展等发挥了十分重要的作用。但是，《反垄断法》在实施过程中逐渐暴露出原有执法体制不够健全、处罚力度不足等方面的问题，数字经济的迅速发展也给反垄断执法、司法带来了新的挑战。修改后的《反垄断法》总结了反垄断执法实践，将域外成功经验进行本土化借鉴，明确了竞争政策的基础地位和公平竞争审查制度的法律地位，对数字经济背景下的新问题进行了回应，加强了反垄断执法保障，完善了《反垄断法》法律责任制度。我们期待新《反垄断法》在未来能够更好地维护市场竞争秩序，优化市场在资源配置中的作用和效率，保护好经营者、消费者的合法权益。