2007年12月19日，江山自规局经审批，为友立公司颁发采矿许可证，有效期限19年，自2007年12月19日至2026年12月19日。

2010年10月19日，因“坐标系”变更及“采矿权统一配号证号”的要求，江山自规局为友立公司换发采矿许可证，有效期限自2010年10月19日至2026年12月19日，其他内容与2007年12月19日颁发的采矿许可证一致。

2017年5月2日，江山自规局为友立矿业公司更换采矿许可证除加盖的印章变更为原“江山市国土资源局”外，其他内容较2010年10月19日换发的采矿许可证一致。

2017年10月25日，江山自规局以其超越职权于2007年12月19日对友立公司作出采矿行政许可为由立案调查。2017年12月6日，江山自规局作出江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书，核实“你公司新塘坞白云岩矿……属小型矿山。依据《矿产资源开采登记管理办法》第七条：‘采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：……小型的，采矿许可证有效期最长为10年……’之规定，2007年12月19日我局作出的有效期限为19年的采矿行政许可已超越法定职权”，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）项之规定，决定撤销2007年12月19日对江山自规局作出的采矿行政许可”。

2017年12月15日，江山自规局发布该局关于注销采矿许可证的公告〔江土资矿公告（2017）1号〕，决定注销2017年5月2日为友立公司颁发的采矿许可证。

随后，友立公司提起诉讼，请求：1.判决撤销被告江山市国土资源局于2017年12月6日作出的江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书；2.诉讼费用由被告承担。

衢州市柯城区法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）项规定，超越法定职权作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本案中，江山自规局对其超越法定职权作出的行政许可予以撤销，符合法律规定。判决：驳回江山市友立矿业有限公司的诉讼请求。

衢州市中院认为，依照《国土资源部关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》（国土资发〔2004〕208号）的规定，生产建设规模小于30万吨/年的矿山，级别为小型。结合《矿产资源开采登记管理办法》第七条关于小型矿山采矿许可证有效期最长为10年的规定，江山自规局超越法定最长许可期限对涉案小型矿山作出19年的采矿许可，系超越职权，于法不符。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）项之规定，超越法定职权作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。故本案江山自规局撤销其超越法定职权作出的行政许可符合法律规定。判决：驳回上诉，维持原判。

浙江省高院认为，行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应。在遵循正当程序前提下，通过必要、适当且与行政管理目的相适应的方式（包括撤销、变更等）进行自我纠错，是行政机关法定职权中应有之义，也是其应当遵循的基本规则。再审申请人提出的被申请人未采用对友立公司损害最小的方式进行纠错的理由成立。判决：一、撤销衢州市中级人民法院（2018）浙08行终33号行政判决；二、撤销衢州市柯城区人民法院（2018）浙0802行初2号行政判决；三、撤销江山市自然资源和规划局2017年12月6日作出的江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定；四、江山市自然资源和规划局在本判决生效之日起30日内重新就其于2007年12月19日作出的采矿许可存在的问题作出处理决定。

（一）三个采矿权证属于一个行政许可还是三个行政许可？

友立公司提出，三个采矿权证相互独立，江山自规局只撤销了其中一个，其他两个仍然有效，此种观点，片面强调权证的独立性，忽视了行政许可和权证的关系。

《中华人民共和国行政许可法》第三十九条、第四十四条规定，行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的许可证件；行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件等。据此，行政许可决定与行政许可证件系内容和形式的关系。

本案中，只存在一个行政许可，理由如下。其一，两次换发采矿许可证的行为，均只是证的形式变更，友立公司并未重新申请许可，江山自规局亦未作出新的审批，不属于新的许可行为。其二，对友立公司的采矿许可行为，即2007年12月19日经友立公司申请，江山自规局审批，有效期限至2026年12月19日的许可行为，该许可行为一直存在，且实质上并未发生变化，之后的换证行为也并未对友立公司是否符合许可条件进行重新审批，而是基于2007年12月19日最初的采矿许可行为作出。其三，采矿许可证的变化只是对该许可行为新的确认，即随2017年5月2日采矿许可证的换发，友立公司2010年10月19日的采矿许可证即失去效力，该新的采矿许可证成为确认2007年12月19日采矿许可的新载体。

（二）江山自规局撤销许可行为是否合法、适当的问题。

关于本案中，友立公司“新塘坞白云岩矿”建设规模为小型，虽预计服务年限为19年，但依照《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定，采矿许可证有效期最长应为10年，而2007年12月19日江山自规局对友立公司作出的采矿许可及颁发的采矿许可证的有效期为19年，超越了法定的职权范围，且造成该问题的过错在于行政机关，对此各方均无异议。

本案争议的核心是江山自规局通过撤销许可行为的方式进行纠错，是否合法。诚然，根据2019年修正前的《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第二项的规定，超越法定职权作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。

撤销行政许可仅是行政机关对超越法定职权作出准予行政许可决定进行纠错的一种而非唯一方式。根据《浙江省行政程序办法》第四条第二款的规定，行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应。在遵循正当程序前提下，通过必要、适当且与行政管理目的相适应的方式（包括撤销、变更等）进行自我纠错，是行政机关法定职权中应有之义，也是其应当遵循的基本规则。本案中，江山自规局通过撤销案涉行政许可的方式固然纠正了其超越法定职权作出许可的问题，但却忽略了行政执法的适当性问题，江山自规局变更有效期限即可达到管理的目的，若撤销许可，将产生友立公司根据行政许可进行的所有采矿活动以及基于行政许可所享有的对矿产资源的财产性权利均丧失法律基础的重大不利后果，许可被撤销的原因并非友立公司的过错，江山自规局执法不规范反而造成友立公司权利受损，有违前述通过必要、适当且与行政管理目的相适应的方式实施行政行为之规定。一审、二审法院以相关法律未有明确规定为由否认行政机关自我纠错的相关职权和规则，故江山自规局撤销行政许可的行为明显不适当，应予撤销。

1.行政机关执法时除了关注执法的合法性外，还应注意执法的适当性。

《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见（国办发<2018>118号）》规定“要严格审核行政执法适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当”；《四川省行政执法监督条例》第三十三条规定“被监督机关具有下列情形之一的，行政执法监督机关应当发出行政执法监督通知书，责令其改正：（二）执法决定不合法或者明显不适当的”；《浙江省行政程序办法》第四条第二款规定“行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应”；《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条“人民法院审理探矿权、采矿权等矿业权纠纷案件，应当依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全，保障矿产资源合理开发利用，促进资源节约与环境保护”；最高人民法院的观点同样要求“依法强化行政监管，注意发挥行政机关在维护矿业权市场秩序方面的主导地位，运用行政手段保障‘契约自由、意思自治’的交易秩序”、“保护善意第三人利益和交易安全。” [ 《最高人民法院环境资源审判庭负责人就〈最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释〉答记者问》，载《人民法院报》2017年7月28日。]

从上述规定和司法精神可以看出，行政机关进行行政执法时，除了应保障行政行为的合法性，还应关注执法决定的适当性，以达到保障矿产资源合理开发利用，保护善意第三人和交易安全的目的。

2.建立健全行政行为的内部法制审核机制

十九大以来，在认真落实党中央关于全面依法治国的背景下，行政机关应当重视并建立健全内部法制审核机制。

《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见（国办发<2018>118号）》对行政机关内部法制审查的机构、范围、内容、责任作出了规定，并要求“行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”。

四川省人民政府办公厅关于印发《四川省重大行政执法决定法制审核办法的通知（川办发<2021>3号）》规定，法制审核机构针对不同的结论应提出不同意见，包括同意、改正、补充调查、不同意等意见，“《重大行政执法决定法制审核意见书》还应存入执法案卷”。

《贵州省人民政府办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见黔府办发<2019>7号》规定“行政执法承办机构要对法制审核机构提出存在问题的审核意见进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核。”

第三十九条    行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：

（一）许可证、执照或者其他许可证书；

（二）资格证、资质证或者其他合格证书；

（三）行政机关的批准文件或者证明文件；

（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。

行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

第六十九条    有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的； 

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的； 

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

第四条    行政机关应当公正实施行政行为，公平对待公民、法人和其他组织。行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应。