矿业法探 || 因采矿行为违反土地管理法规而构成非法占用农用地罪

原创罗克斌、陈帅发现律师事务所 2021-11-08

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裁判要旨：矿业权行使过程中因建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。未办理相应许可手续而非法占用农用地，改变被占用土地用途，造成农用地大量毁坏的，将因触犯非法占用农用地罪而面临刑事处罚。

关键词：土地管理法非法占用农用地数量较大农用地大量毁坏

类别：刑事诉讼

作者：罗克斌、陈帅

一

案情简介

2017年5月，赤壁市源达矿业有限公司在位于赤壁市神山镇文清村的矿山上开采矿石，将渣土集中堆放在矿山上。2017年9月，安监部门对矿山安全检查，发现山上堆放的渣土较高，存在塌方引发泥石流的安全隐患，要求被告单位停工整改。杨保友系源达矿业公司的矿长，为了消除安全隐患，早日复工生产，在未办理占用林地许可手续的情况下，擅自安排工人将渣土堆向外推赶碾压、修建便道和挡土墙，导致周边林地被覆盖损坏。经鉴定，源达矿业公司毁坏占用林地面积共计77亩，其中12.3亩已不具备林业植被恢复生产条件，60.6亩已复绿。

2018年8月31日，杨保友到赤壁市森林公安局主动投案，如实供述了非法占用农用地的犯罪事实。

二

裁判要旨

赤壁市法院认为，赤壁市源达矿业公司违反土地管理法规，非法占用林地，擅自改变被占用土地用途,数量较大，造成林地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪，杨保友作为源达矿业公司直接负责的主管人员，其行为亦构成非法占用农用地罪。杨保友主动投案，并如实供述犯罪事实，是自首，且自愿认罪认罚，可依法对其从轻处罚。杨保友的认罪、悔罪表现，对其适用缓刑不致再危害社会，可对其宣告缓刑。遂判决：“一、被告单位赤壁市源达矿业有限公司犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币二十五万元。二、被告人杨保友犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年，并处罚金人民币五万元。”

三

裁判研析

非法占用农用地罪规定于《刑法》第三百四十二条：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

根据《最高人民检察院、公安部关于印发《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》的通知》第六十七条，非法占用农用地案的立案追诉标准为：

（一）非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；

（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；

（三）非法占用其他林地十亩以上的；

（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；

（五）非法占用其他农用地数量较大的情形。

违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的"造成耕地大量毁坏"。

违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农之五、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的"造成林地大量毁坏"。

根据《刑法》第三百四十二条，以及《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，“非法占用农用地罪”的犯罪构成要件如下：

1、主体要件：

本罪的犯罪主体既可以是单位，也可以是自然人。根据《刑法》第三百四十六条规定，单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照相关的定罪量刑标准定罪处罚。

2、客体要件：

本罪侵犯的客体是国家的耕地、林地、草原等农用地管理制度。2001年8月31日，第九届全国人大常委会第二十三次会议通过《刑法修正案（二）》将1997年刑法第342条的犯罪对象从“耕地”扩大为“耕地、林地等农用地”；同日通过的《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》规定，刑法第342条中“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定，明确了非法占用草原行为应当依照刑法第342条规定的非法占用农用地罪追究刑事责任。

从上述规定可以明确：本罪的犯罪的对象是耕地、林地、草原等农用地。所谓“农用地”，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。对于耕地、林地、草地具体包括下列内容：

（1）“耕地”，根据2001年8月21日《关于印发<土地分类>（试行）的通知》（国土资发[2001]255号）指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地，休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平整每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方〈1.0米，北方〈2.0米的沟、渠、路和田埂。

（2）“林地”，根据《<关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释>的理解与适用》，主要包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

（3）“草地”，根据法释〔2012〕15号第7条，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。

3、主观方面：

本罪的主观要件为故意，即明知自己的行为会发生危害社会的结果，仍然希望或者放任结果的发生。行为人非法占用耕地、林地、草地等农用地的动机多种多样，无论基于何种动机，均不影响本罪的成立。

4、客观方面：

本罪的客观要件表现为违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定，未经批准，非法占用耕地、林地、草地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地、草地等农用地大量毁坏的的行为。

（1）所谓“数量较大”，根据上述司法解释，是指：

①非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。

②非法占用林地，改变被占用林地用途，1)防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到5亩以上；或者2)其他林地数量达到10亩以上；或者3)第1)项、第2)项规定的林地数量分别达到相应规定的数量标准的50%以上；或者4)第1)项、第2)项规规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的50%以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

③非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在20亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在3年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在10亩以上的。

（2）所谓“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”，根据上述司法解释，是指：

①行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

②非法占用林地，改变被占用林地用途，数量较大，且在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染。

③非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，1）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；2）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；3）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；4）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；5）其他造成草原严重毁坏的情形。

（3）多次实施“非法占有农用地”犯罪行为的，未经处理，应当依法追究刑事责任的，按照累计的数量、数额定罪处罚。

本案中，赤壁市源达矿业公司为了消除安全隐患、早日复工生产，未办理占用林地许可手续而擅自将开采矿山的渣土堆向外推赶碾压、修建变道和挡土墙的行为违反了土地管理法规，其非法占用周边林地，擅自改变被占用林地用途并造成周边林地被覆盖损坏的面积达到77亩, 不具备林业植被恢复生产条件的林地面积达到12.3亩，符合法定“数量较大”、“造成农用地大量毁坏”的入罪条件，符合非法占用农用地罪的构成要件。杨保友作为源达矿业公司直接负责的主管人员，其行为亦符合非法占用农用地罪的构成要件，应以非法占用农用地罪的标准定罪处罚。

四

实务要点

1、我国调整矿业权和矿业用地使用权的法律不同。矿业权由《矿产资源法》及其配套法规规章规范。矿业用地使用权，即土地使用权由《土地管理法》及其配套法规规章规范。由于国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

矿业权的行使必须建立在矿业用地使用权之上。根据《矿产资源法实施细则》的规定，探矿权人应根据工程需要取得临时使用土地权，采矿权人需要根据生产建设需要依法取得土地使用权。就矿山开采而言，因矿山的采选冶属于非农业用途，如涉及使用农用地的必须先由政府征收变成国有土地后，才能转让给企业进行非农业开发。

2、矿山企业要提高法律意识。虽然非法占用农用地的行为在实践中较为常见，但是企业经营管理者不应抱有盲从和侥幸心理，不能为了节省成本、少跑手续而不规范用地，不能认为地处偏远，抱着法不责众的心态，甘冒违法犯罪的风险。企业一旦存在非法占用农用地的行为且达到入罪的标准，不仅会面临高额的罚金，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员亦将面临罚金和牢狱之灾。

五

法律依据

《中华人民共和国刑法》第三百四十二条

违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

《中华人民共和国刑法》第三百四十六条

单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。

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