矿业权初始登记瑕疵的救济途径 || 再审研析
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再审研析栏目，聚焦最高法院和四川高院再审案例，研析裁判要旨，启迪办案思路，每周三在这里与您准时相约。
本期作者：罗克斌
裁判要旨：矿业权的初始登记属于行政许可，当事人认为矿业权设定过程中行政行为存在瑕疵的，应通过行政诉讼而非民事诉讼进行救济。
关 键 词：矿业权设定
类 别：行政诉讼 民事诉讼
一、案情简介
孙素贤等三人于2004年投资承包奈曼旗青龙山镇向阳所村林地，承包期15年，用于开发铁矿。孙素贤等三人委托玄正军办理勘查许可证，并将委托勘查合同书、林地承包合同书、存款证明、探矿权申请登记书等相关资料及办证资金114万元交付玄正军。
2005年12月28日，经内蒙古自治区国土资源厅批准，通辽市国土资源局对奈曼旗青龙山向阳所一带铁矿普查探矿权实行挂牌出让，并予以公告。玄正军将办证资料上孙素贤的名字篡改成自己的名字，并私刻“辽宁省第四地质大队”的公章伪造勘查合同，用孙素贤等三人交给他的办证资金，以奈曼旗北方建筑公司（该公司法定代表人为玄正军）名义竞标，将勘查许可证办至玄正军自己名下。
2006年2月13日，内蒙古自治区国土资源厅向玄正军颁发了《矿产资源勘查许可证》。
后孙素贤等三人提起诉讼，诉请：确认案涉《矿产资源勘查许可证》归孙素贤等三人所有。
二、裁判要旨
（一）一审裁判
通辽中院判决：确认矿产资源勘查许可证上设立的探矿权为孙素贤、金延军、孙东升所有。
通辽中院认为，孙素贤等三人是办证资金的提供者，同时又是实际的勘查出资人，玄正军系利用孙素贤等三人的办证资料取得探矿权，实际的探矿权人应为孙素贤等三人，对孙素贤等三人请求确认探矿权归其所有的诉讼请求应予支持。
（二）二审裁判
内蒙古高院作出裁定：一、撤销通辽市中级人民法院2011通民初字第84号民事判决；二、驳回孙素贤、金延军、孙东升的起诉。
内蒙古高院认为：孙素贤等三人主张玄正军采取伪造资料等方式取得案涉勘查许可权，其应向国土资源主管部门反映情况，由主管部门查清事实后采取措施，也可以依法向人民法院提起行政诉讼，请求撤销玄正军取得的勘查许可证。孙素贤等三人提起的诉讼，不属于民事诉讼范围。
（三）再审裁判
最高人民法院作出裁定：驳回孙素贤、孙东升、金延军的再审申请。
最高人民法院认为：探矿权的取得须经国土资源主管部门的许可，此种行政许可具有赋权性质，属行政机关管理职能。在探矿权须经行政许可方能设立、变更或者撤销的情况下，孙素贤等三人请求确认《矿产资源勘查许可证》归其所有，不符合法律规定的民事诉讼受案范围。
三、律师评析
（一）矿业权作为兼具民事物权和行政许可双重属性的一种财产权利，在现行法律框架下受公法和私法的共同规范。相比较一般民事物权，矿业权在设立、流转、行使、消灭等方面均具有特殊性。
矿产资源属于国家所有，国务院行使国家对矿产资源的所有权，矿业权又称矿权是指矿产资源使用权，主要包括探矿权和采矿权，在我国矿权实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。
矿业权初始登记、颁证不同于一般意义上行政机关进行行政管理的登记、颁证。如房产登记、颁证，只是对当事人享有权利的证明，当事人对房产享有权利的依据可能是买卖、赠与等原因行为，房产登记、颁证本身并不赋予当事人实体权利，所以当争议双方对房屋权利归属产生争议，实质是对买卖、赠与等原因行为产生争议，属于民事争议，那么当然应通过民事诉讼解决争议。
但是我国对矿产资源的勘查、开采，实行行政许可制度，勘查、开采矿产资源必须依法申请登记，经地质矿产主管部门批准后，方能领取勘查、采矿许可证，取得探矿权、采矿权。勘查、采矿许可证既是权利的证明，又是权利的依据，即拥有勘查许可证、采矿许可证就享有探矿权、采矿权，反之则无。
争议双方对矿业权归属产生争议即是对矿业权的权利依据产生争议，同时行政许可是矿业权的权利依据，所以当事人应对行政许可提出异议，以行政诉讼的程序解决争议。
（二）一审法院以民事法律关系审理、判定矿业权权利归属适用法律不当，矿业权初始登记属于行政许可，应当以行政诉讼相关程序进行救济。
从民事法律层面而言，玄正军作为孙素贤等三人的受委托人，代为办理申请矿业权相关事宜，但却未忠实履行受托义务，委托人可依委托合同的约定追究受托人的违约责任。在行政机关未自行纠正或通过行政诉讼司法纠正之前，法院若确认权利的归属，则存在以民事审判之司法权干涉国土资源主管部门行使行政职能的嫌疑。
《行政许可法》第六十九条第二款的规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。” 本案中，虽然表面上是孙素贤等三人与玄正军就矿业权的归属问题发生纠纷，但案涉探矿权的行政许可行为由内蒙古自治区国土资源厅作出，案件的实质是孙素贤等三人认为该行政许可行为有瑕疵，内蒙古自治区国土资源厅不应对玄正军作出行政许可，玄正军不应享有案涉探矿权的，即是孙素贤等三人认为行政许可存在瑕疵，故其可依法向行政机关申请由行政机关审查纠正，或者提起行政诉讼，由人民法院对案涉具体行政行为的合法性进行审查。
故，孙素贤等三人直接提起民事诉讼，请求确认案涉《矿产资源勘查许可证》归属，要求变更矿业权主体系权利救济方式的选择不当。人民法院无权直接以司法审判权干涉政府的行政职能，其裁定驳回当事人的起诉，既当事人选择适当的渠道来维护自身的合法权益，也明确了司法权力介入的边界。
四、实务要点
（一）矿业权这种公法、私法上的双重属性决定了司法裁判的边界和限度。司法应当充分尊重行政权，尽量避免作出与行政判断相冲突的裁判。可见，矿业权的主体具有与一般民事主体所不同的特殊要求，是否具备矿业权主体资格是国土资源主管部门的行政判断范畴。人民法院如果在矿业权确权纠纷中直接判决实际投资人享有矿业权，或者在执行中直接裁定将矿业权过户给申请执行人，而国土资源主管部门认为相关当事人不具有矿业权主体资格时，将会使司法权和行政权同时陷入尴尬境地。因此，人民法院需要加强与国土资源主管部门的信息沟通和工作联动，妥当协调处理好司法裁判和行政判断的关系，以充分尊重行政判断权，保障司法裁判的权威性[杜万华主编、最高人民法院环境资源庭编著，《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社2017年版，第39页。]。
（二）建议申请矿业权时亲自办理，若不能亲自办理则应当签订书面委托协议，对委托的事项、违约的后果等予以约定，明确各方的权利义务，在受托方不按约定履行义务时，按约定追究其违约责任。
（三）建议在专业律师的指导下，开展企业合规运作，避免发生此类状况或通过行政途径维护合法权益。
五、类案观点
六、结语
矿业权为用益物权，但其行使离不开行政机关的管理。矿业权的法律性质是用益物权，受民事法律规范调整，但是，矿业权的设立、变更等又离不开行政机关的管理，行政机关作出许可后，矿业权才发生设立、变更的法律后果，故发生的纠纷针对的对象不同，所能够采取的救济途径也不相同，当事人认为行政机关对矿业权的设立、变更、延续、注销等作出的决定存在瑕疵的，应当通过行政诉讼救济。
七、法律依据
1、《中华人民共和国矿产资源法》
第三条 勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。
2、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》
第五条 国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。
3、《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条 起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
4、《中华人民共和国行政许可法》
第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；
（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
作者简介
2021.1.12
罗克斌律师，发现律师事务所合伙人，成都市律协金融与保险专委会委员。服务的单位包括广元市人民政府、阿坝州人民政府、雅江县水务局、四川泸天化股份有限公司、四川雄飞集团、四川汇源能源有限公司等。
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